Направления и тенденции развития социального страхования в РФ

В деятельности страховых органов, кроме обеспечения застрахованных денежными выплатами, все больше внимания уделялось вопросам профилактического и социально-бытового направления (курорты, санатории, дома отдыха, профилактории, диетпитание, детские сады и ясли, молочные кухни).

Союзный совет социального страхования обладал довольно широкими полномочиями. Он рассматривал и утверждал разработанные инструкции и положения в развитие действующих законоположений, касающихся страхования отдельных категорий работников, порядка взимания страховых взносов, применения действующих тарифов к отдельным видам страхования и размеров страхового обеспечения; разъяснял законодательство о социальном страховании; устанавливал порядок хранения денежных средств органов страхования и др. Этим Советом в 1925 году был утвержден первый список профессиональных заболеваний.

В 1933 году произошла очередная реорганизация «сверху» социального страхования. Наркомтруда (НКТ) СССР был ликвидирован, а его функции переданы Всесоюзному центральному совету профессиональных союзов (ВЦСПС), который фактически стал частью государственного аппарата.
Все средства, находившиеся в ведении НКТ, а также санатории, дома отдыха и другие учреждения были переданы в управление ВЦСПС. Общее руководство социальным страхованием, функции контроля, разработка и утверждение сводного бюджета по социальному страхованию также возлагалось на ВЦСПС. Непосредственное руководство осуществлялось сначала отраслевыми, а потом территориальными межсоюзными профсоюзными органами.

На предприятиях (учреждения, организациях) работу по назначению пособий, контролю за правильностью их выдачи, обеспечения путевками проводили профсоюзные комитеты. Профсоюзы стали также заниматься вопросами охраны труда, техники безопасности и производственной санитарии. Многие вопросы охраны труда впоследствии вновь были переданы в ведение государственных органов, но социальное страхование управлялось профсоюзами еще долгие годы.

Серьезный недостаток этой модели состоял в том, что с ее введением утрачивался страховой характер социальной помощи. Если раньше работник был заинтересован в том, чтобы лично участвовать в формировании средств на собственную социальную защиту, то теперь, когда, он не должен был сам добровольно платить взносы, когда они стали взиматься принудительно, со всего коллектива, эта заинтересованность пропала.

Ответственность за возмещение ущерба от потери трудоспособности качественно изменилась, стала принципом не страхования, а возмещения, которое осуществляло или предприятие, или тот, кто приносил ущерб. На предприятия легло основное бремя страховых платежей при полном отсутствии у них прав распоряжения фондами социального страхования, хотя размер взносов по всем его видам составлял 38% фонда заработной платы. Страховые платежи превратились в государственную повинность, в обязательный налог.

Понятие социального страхования понималось чрезвычайно широко. Ставился вопрос не просто о денежном вспомоществовании, но о практической помощи при наступлении страхового случая. В создавшихся условиях социальное страхование утрачивает свои характерные особенности и превращается в социальное обеспечение. Смещение этих понятий распространялось и на действующее законодательство. Получалось, что социальная помощь, находясь в ведении профсоюзов и государства, как двух различных гарантов обеспечения конституционных прав, финансировалась только из средств госбюджета.

Система соцстраха строилась в соответствии с социально-экономическими принципами построения государства. Поэтому для нее были характерны следующие базовые положения:

1.                всеобщий охват рабочих и служащих;

2.                обязательное финансирование из взносов предприятий, организаций, учреждений, которые в то же время рассматривались как составная часть госбюджета;

3.                предоставление определенным категориям трудящихся ряда льгот.

Важным моментом при историческом обзоре развития системы социального страхования в России может считаться то, что, начиная с модели государственного призрения в долгие годы действия советской модели, объектом ее внимания было преимущественно городское население. В отношении крестьянства, наиболее многочисленной в то время части страны, эти функции осуществлялись в весьма урезанном виде – в форме трудовой помощи по запашке полей.

Лишь в 1964 году принимается Закон «О пенсионном обеспечении колхозников». В последующие пять лет в Примерный устав колхоза включаются правовые нормы социального обеспечения и социального страхования, и отличия в положении рабочего и колхозника практически исчезают. В 1970 году Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС социальное страхование колхозников обеспечивается за счет взносов колхозов в центральный союзный фонд.

В этот же период государственное социальное страхование распространено и на членов других кооперативов, получивших довольно широкое развитие после принятия в 1988 году закона о кооперативах. Им были охвачены все граждане, работающие в религиозных организациях, включая священнослужителей.

Специфической чертой советской модели социальной деятельности была системе двойного подчинения и контроля – со стороны Советов всех уровней и вертикальной цепочки исполнительных органов власти. Полномочия представительных органов власти находились в обратно пропорциональной зависимости к их иерархическому уровню: чем ближе совет к конкретному человеку, тем меньшими возможностями и полномочиями он обладал. В организационном плане соцстрах в этот период продолжал развиваться по пути, начало которому было положено в 30-е годы. Именно тогда были сформированы взаимоотношения между собственно соцстраховским бюджетом, профсоюзным бюджетом и средствами «хозяйственников». Перестройка, начавшаяся в России в конце 80-х годов, принесла кардинальные изменения во всех сферах жизни общества. Естественно, новые исторические обстоятельства вызвали изменения в организации и финансировании социального страхования. Первая попытка реорганизации старой системы соцстраха связана с Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 15 августа 1990 года «О совершенствовании финансирования расходов на социальное страхование и социальное обеспечение».

В соответствии с этим документом с 1 января 1991 года образуется Фонд социального страхования СССР в ведении ВЦСПС и упраздняется централизованный союзный Фонд социального страхования колхозников. Финансовый механизм Фонда еще не был в достаточной мере разработан, но его средства уже не включались в состав государственного бюджета. 1 января 1991 года постановлением Совета Министров РСФСР и Федерации независимых профсоюзов был образован Фонд социального страхования РСФСР, который некоторое время функционировал одновременно с союзным Фондом, прекратившим свое существование с распадом СССР. В 1990 г. был приняты союзный, а затем, через полгода – российский Пенсионные фонды, как отдельные от государственного бюджета автономные системы (финансово-кредитные организации).

1.4           Изменения в системе социального страхования РФ

Организационные структуры современной системы социального страхования сформировались в России в начале 90-х годов с созданием государственных внебюджетных фондов: пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования и занятости. Была обеспечена независимость финансовых ресурсов социального страхования от государственного бюджета, который в течение 90-х годов испытывал постоянный дефицит.

С началом рыночных преобразований в нашей стране общество столкнулось с новыми проблемами в области социального обеспечения. Выделим основные:

- появления риска потери работы вследствие отмены положения о всеобщей занятости;

- появление явной инфляции, и соответственно, необходимости разработки механизма индексации социальных выплат и других видов социальной помощи, с одной стороны, и механизма сохранения средств, предназначенных на социальную защиту, с другой;

- изменение числа участников отношений по социальному обеспечению: если раньше государство выступало одновременно и работодателем, и таким образом, существовало только два участника, то сейчас их три - государство, трудящиеся и работодатели;

- резкое расслоение общества оп уровню материальной обеспеченности даже по официальным статистическим данным;

Проблемы финансового участия работников в социальном страховании, так как, с одной стороны, рыночная экономика предполагает, в первую очередь личную ответственность за материальное благополучие и здоровье, а с другой, доля зарплаты в ВВП, намного ниже, чем в экономически развитых странах.

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. был организован Пенсионный фонд РСФСР. Тогда же постановлением Совета Министров РСФСР от 25 декабря 1990 года был образован Фонд социального страхования. До 1992 года предприятия и организации должны были уплачивать единый страховой взнос и на социальное страхование, и на пенсионное, который составлял 26% от фонда оплаты труда. В дальнейшем платеж делился: 5,4% направлялись в Фонд социального страхования, а 20,6 % - в Пенсионный фонд[40, с. 174].

В 1992 году работодатели платили уже два страховых взноса: 5,4% от фонда оплаты труда - в фонд социального страхования и 31,6% - в Пенсионный фонд, из которых 28% от фонда оплаты труда составляли взносы, направляемые непосредственно на пенсионное страхование, а 3,6% фонда оплаты труда - на обязательное медицинское страхование. Обязательное медицинское страхование было введено с принятием Закона "О медицинском страховании граждан в РСФСР" от 28 июня 1991 года. Однако реально оно стало функционировать, начиная с 1993 года, когда были созданы федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. В 1993 году страхователи уже уплачивали страховые взносы непосредственно в фонды обязательного медицинского страхования по тарифу 3,6%. Государственное страхование по безработице было введено Законом "О занятости населения в РФ" от 19 апреля 1991 года. На 1992 год тариф взносов был утвержден в размере 1% фонда оплаты труда, в 93-95 гг. - 2% ФОТ, а с 1996 г. - 1,5% [33, 48, 37].

Специфика фондов социального страхования заключается в:

- трехсторонних отношениях по их формированию между работниками, работодателями и государством;

- действии принципа "ограниченной эквивалентности" между взносами и выплатами в соответствии с общественно установленными гарантиями;

- строгом соответствии взносов и выплат нормам государственного законодательства;

- в определении меры покрытия социальных рисков не столько на базе актуарных расчетов, сколько путем государственного регулирования уровня компенсации ущерба;

- обязательной подотчетности и подконтрольности фондов органам государственной власти [45, с. 54].

Основная экономическая роль фондов социального страхования состоит в сборе и аккумуляции тех средств, которые государство обязывает граждан, хозяйствующих субъектов и органы исполнительной власти направлять на страховую социальную защиту. Фонды социального страхования могут находиться в собственности государства, обществ взаимного страхования или страховых компаний [44]. В первых двух случаях фонды социального страхования принимают свою первоначальную форму — фондов денежных и материальных средств и функционируют на основании бюджетов или смет, утверждаемых органами государственной власти. В третьем случае фонды формируются в виде страховых резервов и определяются в соответствии с устанавливаемыми государством правилами.

В законодательстве РФ не предусмотрено использование понятия Фонд социального страхования. Вместо термина "фонд" применяется более общее понятие — "средства социального страхования" под которым понимаются "денежные средства или имущество, которые находятся а оперативном управлении страховщика конкретных видов обязательного социального страхования". В данном определении не показана страховая природа формирования таких средств, хотя используется другой важный страховой элемент — страховщик [3, 7, 9]. Упоминание о страховщике в качестве распорядителя средствами социального страхования объективно предопределяет наличие страхового фонда. И с финансовой, и с терминологической точек зрения логичнее уточнить понятие средств социального страхования как совокупности средств, объединяющей собственно страховые фонды (по видам социального страхования) и расходы по ведению социального страхования.

То, что страховые фонды являются лишь частью средств социального страхования, носит важный методический аспект. Некоторые государства, учитывая социальную важность фондов социального страхования, осуществляют бюджетное финансирование полностью или частично расходов по организации и осуществлению сбора взносов и выплаты социальных пособий. Тем самым средства, получаемые от работников и работодателей, сохраняются исключительно на цели социальной защиты населения, В РФ и организационные расходы по социальному страхованию, и социальные выплаты финансируются за счет собираемых страховых взносов.

Кроме основного закона о социальном страховании, толкование фондов социального страхования представлено в других нормативных документах.

В первую очередь фонды социального страхования, но под другим названием: "государственные внебюджетные фонды" — представлены в Бюджетном кодексе РФ. Бюджетный кодекс трактует фонды социального страхования с точки зрения их правоотношений с государственным бюджетом. В статье 13 приводится содержательная трактовка внебюджетного фонда социального назначения, понимаемого как "фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь"[3]. Однако определения, приводимые в рамках бюджетного кодекса, полностью игнорируют страховую природу фондов, акцентируя внимание только на их независимости по отношению к бюджету и целевом использовании. Более того, как показало последующее решение о введении единого социального налога, внебюджетные фонды могут не являться страховыми вовсе, а формироваться за счет специальных налоговых поступлений.

Таблица 1. Финансовые источники формирования бюджетов фондов социального страхования

Финансовые источники, определяемые страховыми отношениями Финансовые источники, определяемые императивными отношениями:

1. Страховые взносы работников. Дотации государственного бюджета.

2. Страховые взносы работодателей. Целевые субсидии государственного бюджета.

3. Страховые взносы государства. Специальные целевые налоги.

4. Средства, возмещаемые страховщикам в результате применения регрессных требований к лицам, виновным в причинении ущерба застрахованным. Целевые отчисления со страховых премий по коммерческому страхованию.

5. Инвестиционные доходы от размещения временно свободных средств фондов. Штрафные санкции и пеня.

Иное видение фондов социального страхования предложено в соответствующих положениях о конкретных фондах или их уставах. В этих документах под фондами социального страхования понимаются не финансовые средства, а конкретные юридические лица, которые определяются как самостоятельные или специализированные финансово-кредитные учреждения, подотчетные Законодательному собранию и Правительству РФ.

Таким образом, в отечественной законодательной практике сложилась ситуация, при которой под фондами социального страхования принято понимать либо обособленные внебюджетные фонды, либо конкретные финансово-кредитные учреждения, форма организации которых определяется только их индивидуальными положениями, утверждаемыми органами государственной власти. Понимание же фондов как элементов системы страхования остается пока вне поля зрения законодателей. Не случайно, поэтому в отечественной литературе незаслуженно мало внимания уделяется вопросам анализа собственно финансового механизма фондов социального страхования.

Финансовые ресурсы фондов до 2001 г. формировались за счет обязательных страховых взносов, начисляемых на фонд оплаты труда (ФОТ). Ежегодные взносы, собираемые фондами, были в пределах 6,4% (1995 г.) — 8,9% (2002 г.) по отношению к ВВП. Основные полномочия фондов заключались в регистрации страхователей (плательщиков взносов), сборе страховых взносов, финансировании закрепленных за ними социальных программ.

Структура поступлений средств во внебюджетные фонды по итогам прошедшего года представлена в таблицах.

Таблица 2

Поступление средств во внебюджетные фонды, млрд. рублей, без остатка

на начало года.

2002г. 2003г. 1 полугодие 2004г. Справочно I полугодие 2003г.

Поступило средств 949,4 1138,0 700,6 544,2

в том числе:

Пенсионный фонд Российской Федерации 699,9 843,1 527,0 404,8

Фонд социального страхования Российской Федерации 116,4 137,3 79,1 66,9

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования 5,1 5,8 3,3 2,7

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования субъектов Российской Федерации 128,0 151,8 91,2 69,8

Таблица 3

Структура средств, поступивших в государственные социальные внебюджетные фонды, в % к итогу

2003г. / полугодие 2004г.

Поступило средств 100 100

в том числе:

страховые взносы и налоговые платежи 92,7 86,8

из них:

единый социальный налог1^ 49,9 46,2

единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 0,17 0,36

единый налог на вмененный доход 0,14 0,18

единый сельскохозяйственный налог 0,01 0,004

страховые взносы для финансирования трудовой пенсии и дополнительного материального обеспечения 34,3 32,6

страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний 2,3 1,9

С 07.01.2000 г. вступил в силу Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Страховщиком по данному виду страхования является Фонд социального страхования Российской Федерации.

С 1 января 2001 г., в связи с принятием и введением в действие части второй Налогового кодекса РФ, контроль за поступлением страховых взносов по государственному социальному страхованию (в виде единого социального налога) стали осуществлять налоговые органы, а контроль за расходованием этих средств продолжает осуществлять ФСС. Таким образом, сложившаяся к началу XXI века и функционирующая сейчас система обязательного социального страхования в России характеризуется следующими основными чертами:

- существуют три внебюджетные федеральные социальные фонды: Пенсионный (ПФ), Социального страхования (ФCC) и Обязательного медицинского страхования (ФФОМС). Кроме того, в каждом субъекте Российской Федерации имеется территориальный фонд обязательного медицинского страхования (ТФОМС);

- указанные фонды покрывают расходы, связанные с наступлением таких страховых случаев как достижение пенсионного возраста, временная нетрудоспособность, несчастный случай на производстве, профессиональное заболевание, а также необходимость в медицинской помощи;

- финансирование расходов, связанных с наступлением такого страхового случая как потеря работы производится из средств федерального бюджета (до 2001 года – за счет внебюджетного Фонда занятости);

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6