Местное самоуправление в России: история и современное правовое регулирование

 Этому способствует сегодняшняя почти полная утрата федеральным уровнем какого-либо значимого как административного, так и экономического контроля за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах.

 На анализе и методах "прохождения" этого слоя сопротивления необходимо остановиться отдельно и более подробно.

 И, наконец, группа третья: многие назначенные главы местных администраций, предпочитающие в сегодняшних экономических условиях относительную несвободу подчинения одному "хозяину", самостоятельности, чреватой ответственностью перед населением.

 В связи с тем, что в течение 1995-1996 годов в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации практически завершено формирование избранных населением органов и должностных лиц местного самоуправления, значение "сопротивляемости" этой группы резко уменьшается, сохраняясь лишь в тех региональных "заповедниках", где условия сосуществования с федеральным центром позволяют местным правителям сохранять еще какое-то время систему "доперестроечных" общественных, экономических и административных отношений, фактически выводя свои "суверенные" территории из правового поля Российской Конституции.

 Уже сентябрьские (1995 года) муниципальные выборы в органы местного самоуправления в Волгограде показали со всей очевидностью - население осознает значимость выборов органов местного самоуправления. Особенно, если оно имеет представление, кого именно и для исполнения каких именно функций в местной жизни оно избирает.

 Именно отсутствие таких четких представлений о полномочиях выборных органов местного самоуправления и интуитивное осознание их чисто декоративной роли было, на мой взгляд, основной причиной так широко разрекламированной повсеместной "усталости от демократии" в 1993-1994 годах.

 То, что низкая избирательная активность была не показателем "социального самочувствия", гражданской незрелости, а реакцией населения на предлагаемые заведомо формальные правила игры в демократию, подтверждают такие исключения из общего правила этого периода, как выборы органов и глав местного самоуправления, проведенные в Карелии, Удмуртии, Мордовии, Иркутской, Калужской и Тамбовской областях. Избирательная активность населения на местных выборах, проводившихся в этих регионах в 1994 году, значительно превышала среднероссийскую, так как население участвовало в прямых выборах ГЛАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

 Череда муниципальных выборов 1996 года продемонстрировала сохранение тенденции к устойчиво высокой заинтересованности населения в местных выборах.

 Именно депутаты представительных органов и главы местного самоуправления, прежде всего мэры крупных городов, прошедшие прямые выборы населением - Петрозаводска (Сергей Катанандов), Ижевска (Анатолий Салтыков), Иркутска (Борис Говорин), Тамбова (Валерий Коваль), Самары (Олег Сысуев), Волгограда (Юрий Чехов), Владимира (Игорь Шамов), Воронежа (Александр Цапин), Екатеринбурга (Аркадий Чернецкий), Костромы (Борис Коробов), Липецка (Анатолий Савенков), Нижнего Новгорода (Иван Скляров), Омска (Валерий Рощупкин), Ярославля (Виктор Волончунас), Пскова (Александр Прокофьев), Великих Лук (Алексей Мигров), Ставрополя (Михаил Кузьмин), Череповца (Вячеслав Позгалев - ныне губернатор Вологодской области), Кемерово (Владимир Михайлов), Рыбинска (Валерий Рубцов), Углича (Элеонора Шереметьева), Тюмени (Степан Киричук), Белгорода (Георгий Голиков), Новосибирска (Виктор Толоконский) и многих других муниципальных образований и составили тот основной костяк самостоятельных муниципальных политиков, на который федеральная власть может опираться при проведении следующего этапа реформы местного самоуправления.

 Нельзя сказать, чтобы процесс самостоятельных муниципальных выборов проходит всегда гладко (так, приобрели широкую известность длительные конфликты по поводу муниципальных выборов в Обнинске (Калужская область), Снежинске (Челябинская область), Самаре, Новокузнецке (Кемеровская область), однако население, казалось бы утомленное чередой "больших" выборов, продолжает принимать активное участие в формировании муниципальных органов.

 С завершением процесса выборов органов местного самоуправления в политической жизни страны неизбежно и закономерно появляется новая группа носителей экономических, а значит, и политических интересов - местных политиков, должностных лиц и служащих органов местного самоуправления, связанных самой сутью своего существования и деятельности с ответственностью перед избравшим их населением муниципальных образований, а значит, и с интересами этого населения.

 Практически можно говорить о завершении формирования широкого слоя муниципальных деятелей, в силу принципов самого своего существования вынужденных добиваться обеспечения условий эффективности своей деятельности, а значит, и способных формулировать совместный муниципальный интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях.

 Таким образом, на муниципальном уровне появляется мощнейшая политическая и административная группа поддержки и реализации реформы, группа, способная осознанно сформулировать перед государством необходимые условия для реализации финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления - сформулировать перед государственной властью "муниципальный заказ".

 В условиях отсутствия какого-либо обобщения опыта решения проблем, ежедневно стоящих перед местными властями, отсутствия государственной политики подготовки муниципальных кадров, муниципальная группа и представляющие ее интересы многочисленные общественные организации уже сейчас вынуждены заниматься инициированием научных и аналитических исследований, организацией структур "самообучения", научно-практических конференций и семинаров по обмену реальным опытом выживания муниципального хозяйства в сегодняшних условиях.

 Плодотворность этой работы обеспечивается тесным взаимодействием с рядом немногочисленных ученых, сохранивших богатейший опыт земского самоуправления дореволюционной России, муниципального управления 20-х годов периода НЭПа, когда существовала великолепная российская школа так называемых "муниципалов" во главе с профессором Л.А. Велиховым (последние труды Велихова и его учеников о науке управления поселениями были опубликованы в 26-28-х годах; потом страна вернулась к жесткой централизации, пропали эти, как говорили тогда, "лженаучные" книги, а за ними и сами авторы). Наличие такого исторического опыта только подтверждает закономерность происходящих в муниципальной области процессов, их объективную необходимость. Несомненно, что общественное значение и влияние муниципальных политиков будет возрастать по мере укрепления местного самоуправления и самостоятельности местной власти. Именно сегодняшние руководители органов местного самоуправления, получившие бесценный опыт выборных битв и ежедневной рутинной борьбы с "вышестоящим администрированием", знание реальных житейских нужд населения, умение кропотливо решать проблемы муниципального хозяйства и управления без политизированных заклинаний, и составят в ближайшее время кадровую базу управления страной, сменят воспитанных прежней политической системой администраторов. Подтверждением этой тенденции можно считать назначение в марте 1997 года мэра Самары Олега Сысуева вице-премьером Правительства России и последние победы мэров Ивана Склярова и Бориса Говорина на губернаторских выборах в Нижегородской и Иркутской областях.

 Можно с уверенностью утверждать, что успешный ход реформы местной власти на принципах самоуправления вряд ли был бы возможен без многолетней активной деятельности разного рода ассоциаций органов местного самоуправления, таких как Ассоциация городов Северо-Запада, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Союза Российских городов и Союза малых городов России и др. В недалеком будущем можно прогнозировать, кроме того, создание на базе существующих всероссийских союзов и профильных ассоциаций (Ассоциации наукоградов, Ассоциации закрытых городов, Ассоциации исторических городов и т.п.) Конгресса местных властей по типу аналогичных европейских организаций, хотя этому сильно мешают возросшие личностные амбиции ряда руководителей муниципальных ассоциаций.

 Все же необходимо признать, что практические результаты, достигнутые в последние два года в области реформы местного самоуправления, явились следствием в том числе и работы этих объединений, их постоянного сотрудничества, а иногда и давления на органы власти, участия представителей объединений в работе Конституционного Совещания, во всех рабочих группах по подготовке законопроекта, подготовки в среде объединений кандидатов в депутаты, кадров для органов государственной власти и управления. Реальным результатом их лоббистской деятельности явилось проведение 17 марта 1995 г. в Кремле Всероссийского Совещания по проблемам местного самоуправления, на котором было принято решение о создании Совета по реформе местного самоуправления при Президенте РФ - органа, призванного координировать деятельность государственных структур по реализации положений Конституции РФ о местном самоуправлении.

 Реформа местного самоуправления постепенно переходит в новый этап, когда наиболее важным, т.е. определяющим темп движения по пути реформирования местных органов власти, является завершение формирования собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базы местного самоуправления (прежде всего - за счет разграничения с субъектами Федерации).

 В связи с изменением задач на новом этапе реформы неизбежно и изменение принципов деятельности и формирования Совета по местному самоуправлению при Президенте России.

 Преобладающее участие в работе Совета на первом этапе представителей федеральных органов государственной власти - "госчиновников" было неизбежно продиктовано необходимостью поддержки различными федеральными органами власти и ведомствами процесса законодательного обеспечения реформы, и, прежде всего, ее организационного этапа. В процесс обсуждения первоочередных проблем проведения реформы, таким образом, "втягивались" руководители федеральных структур, участвующих в согласовании готовившихся федеральных законопроектов, а также члены Государственной Думы и Совета Федерации, способные лоббировать идею реформы в Федеральном Собрании (таким образом, формировалась "федеральная группа" поддержки реформы местного самоуправления). При этом треть состава Совета была все-таки представлена муниципальными деятелями, прошедшими выборы населением.

 Ясно, что для 1995 года, когда был создан Совет, соотношение: треть - федеральные должностные лица, треть - избранные руководители субъектов и члены Федерального Собрания, и треть – выборные муниципальные деятели, наиболее объективно представляло расклад сил и интересов между уровнями власти при проведении реформы местного самоуправления.

 Как уже говорилось, в результате первого этапа реформы практически сформировался слой муниципальных деятелей, в силу принципов своего существования вынужденный добиваться обеспечения условий эффективности своей деятельности, а значит, и способный формулировать совместный муниципальный интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях. В связи с этим неизбежно изменение и принципов формирования, и административного статуса Совета по местному самоуправлению, то есть прежде всего расширенное (до двух третей) представительство муниципального уровня и обеспечение обозначенной в Послании Президента Российской Федерации на 1997 год функции координации и контроля за ходом реформы местного самоуправления.

 Создание такого мощного координационного центра как Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, наряду с сильной единой общероссийской общественной структурой, лоббирующей как политические, так и экономические интересы муниципальных образований, и позволит обеспечить в ближайшее время наиболее полный и эффективный учет муниципальных интересов на федеральном уровне власти.

§3. ЗАДАЧИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

ак отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" (1997 г.), важнейшее влияние на развитие и укрепление новой государственности России в предстоящие годы будут оказывать процессы, связанные с реформой местного самоуправления. От ее успешного проведения во многом будет зависеть эффективное функционирование всех уровней и структур власти в Российской Федерации.

 До недавнего времени положение осложнялось тем, что при сформировавшемся за последние годы мощном слое муниципальных политиков и руководителей (мэры, главы местного самоуправления, депутаты муниципальных советов и др.) практически отсутствовала единая государственная политика и координация работы всех ветвей власти по становлению местного самоуправления, решению его экономических и социальных проблем.

 В этой ситуации особое значение приобретает консолидирующая роль Президента Российской Федерации как гаранта конституционных прав граждан Российской Федерации. В целях осуществления более эффективного взаимодействия Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти с вновь избранными органами местного самоуправления назрела необходимость усиления активности политики Президента Российской Федерации в вопросах развития местного самоуправления, существенное усиление роли и значения существовавшего с 1995 года Совета при Президенте Российской Федерации по местному самоуправлению, для чего было определено, что:

 не менее половины членов Совета должны являться выборными должностными лицами муниципальных образований;

 необходимо предусмотреть организацию при Совете постоянно действующих комиссий по основным

 проблемам реализации реформы местного самоуправления;

 предусмотреть возможность оформления решений Совета указами и распоряжениями Президента Российской Федерации.

 Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года ?278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти -

порядок в стране" в целях согласованного проведения реформы местного самоуправления предусматривал необходимость создания на федеральном уровне координационного центра по делам местного самоуправления, а также поручал Правительству Российской Федерации совместно с Администрацией Президента представить Президенту предложения о разработке системы правовых, финансовых и организационных мер, направленных на реализацию реформы местного самоуправления.

 В соответствии с Посланием Президента РФ на ближайшие два года задачами государственной политики в области местного самоуправления являются:

 завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление и развитие местного

 самоуправления;

 создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного

 самоуправления;

 продолжение осуществления мер по государственной поддержке местного самоуправления.

 Учитывая многоплановость этих задач, необходимы следующие меры по указанным направлениям реформы.

 Правовые меры должны быть направлены прежде всего на завершение формирования федерального законодательства, создающего правовые основы финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления.

 В настоящее время эта задача может быть решена путем доработки проектов федеральных законов о Налоговом и Бюджетном кодексах, "О финансовых основах местного самоуправления", "О государственных минимальных социальных стандартах", законодательного установления порядка расчета и компенсации местным бюджетам затрат на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти Российской Федерации, дополнительных расходов и утраченных доходов, возникающих в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти.

 Поскольку обеспечение финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления во многом зависит от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходима активная помощь им со стороны федеральных органов государственной власти. Учитывая недостаточное обеспечение органов местного самоуправления кадрами, имеющими опыт серьезной нормотворческой деятельности, эта помощь может оказываться путем разработки модельных проектов нормативных правовых актов местного самоуправления по вопросам финансово-хозяйственной деятельности.

 Финансовые меры должны предусматривать создание условий для обеспечения экономической, и прежде всего - финансовой самостоятельности муниципальной власти в целях наиболее полного решения вопросов местного значения. Под этим надо понимать не только создание правовых условий такой самостоятельности, о чем говорилось выше, но и создание реальных практических механизмов финансирования государством отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, а также компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления в результате реализации решений, принятых органами государственной власти.

 Кроме того, помимо создания правовой основы местных финансов и прямого финансирования к финансовым мерам необходимо отнести совершенствование практики межбюджетных отношений между федеральным и местными бюджетами, то есть практическую реализацию бюджетного законодательства по вопросам межбюджетных отношений.

 Имеет смысл проработать также вопрос о создании условий для возможности кредитования муниципальных образований с помощью кредитно-финансовых учреждений, к примеру, созданием государственного банка муниципального кредита. Такой опыт в дореволюционной России существовал и был успешным (Касса земского и городского кредита, реорганизованная Временным Правительством в Государственный Банк земского и городского кредита).

 Нельзя обойти такой важнейший источник финансово-экономической самостоятельности

муниципальных образований, каковым является муниципальная собственность на землю, гарантированная Конституцией Российской Федерации. Необходимо в кратчайший срок разработать и соответствующим образом утвердить порядок отнесения земельных участков к муниципальной собственности, для того, чтобы вывести органы местного самоуправления из той противоречивой правовой ситуации, в которой они порой оказываются, пытаясь реализовать это свое конституционное право.

 В организационной сфере выделяются два круга проблем. Первый связан с созданием системы взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами местного самоуправления. Такое взаимодействие крайне необходимо прежде всего самой государственной власти, Правительству Российской Федерации в свете начинающихся жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ, без активнейшего участия в проведении которых органов местного самоуправления, муниципальных деятелей эта сложнейшая задача обречена на провал.

 Второй круг проблем - совершенствование организации местного самоуправления, в том числе методическое обеспечение органов местного самоуправления по вопросам структурной организации управления муниципальным хозяйством и местными финансами, а также подготовка муниципальных кадров. Эта задача может быть решена созданием системы непрерывного обучения муниципальных служащих. В связи с этим предстоит реализация перспективной Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11