Региональная политика России

Региональная политика России

I. Региональная политика России:

концепции, проблемы, решения.

Любая политика - это цели и задачи, преследуемые и решаемые

людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы,

средства и институты, с помощью который данные интересы формиру-

ются, отстаиваются и защищаются.

Региональной политикой можно считать лишь такую систему на-

мерений и действий, которая реализует интересы государства в от-

ношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и

способами, учитывающими природу современных региональных процес-

сов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре

меж- и внутрирегиональных связей.

Региональная политика - это целостное и самодостаточное зве-

но политической основы общества, без которого последнее, а также

каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случай-

но и без гарантированного успеха существовать на каждой конкрет-

ной территории, оставаясь "наедине" с государством, его экономи-

ческой, внешней, внутренней и иной политикой.

Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается под-

держивать баланс различных интересов. Региональная политика - не

исключение. Она в той мере политика и в той мере эффективна, в

какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональными

интересами государства и местными интересами самих регионов.

Объединительной идеей и государственной, и местной регио-

нальной политики может и должна стать устойчивость, стабильность

меж- и внутрирегиональных отношений.

Ведущим, жизненно важным интересом России ныне стало недопу-

щение необратимой территориальной дезинтеграции государства.

Главным же интересом каждого региона - блокирование необратимого

распада сферы, сбалансированность социальных, экономических, при-

родоресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе ста-

бильного и согласованного развития всех элементов локализованной

сферы, соответствующего потребностям человека, общества и приро-

ды. При этом подразумевается, что кроме общеэкономического, обще-

социального и иного общего потенциала есть мощный внутрирегио-

нальный потенциал, который можно реализовать исключительно на

местном уровне - и это одна из первейших задач региональной поли-

тики и самих регионов, и государства.

Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регио-

нами, - это то, что должно делаться для согласованного и взаимно

неразрушающего развития всех элементов пространственно локализо-

ванной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий.

Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспо-

собность региональной политики на местах.

Объект региональной политики - взаимосвязи и отношения между

регионами.

Главный региональный интерес России в настоящее время должен

быть осознан как минимизация негативных проявлений территориаль-

ной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка

местных преобразований, как создание общероссийских условий для

того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой

внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные

возможности государственной помощи.

Местные интересы определяются обеспечением полнокровного и

сбалансированного существования на данной территории человека,

общества и природы, гарантирование их согласованного воспроиз-

водства на базе задействования ресурсов и полномочий, государс-

твенно признаваемых местными.

Фундаментальными методами региональной политики можно счи-

тать разъяснение ее содержания, смысла и практической пользы для

всех без исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с

развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы регио-

нального развития, формирование соответствующей правовой базы.

Только с сознанием общественной необходимости региональной

политики, с ее разработкой и реализацией появится возможность к

решению общероссийских проблем: начавшееся хозяйственное обособ-

ление регионов; региональная суверенизация и конфронтация в отно-

шениях региональных структур власти и управления с общегосударс-

твенными; национально-этническое развитие и дополнительное обо-

собление по этому поводу, внутрирегиональные конфликты социально-

го и общественно-политического характера; формирование собствен-

ной региональной ресурсной базы социально-экономического разви-

тия; экологическая стабильность и другие условия устойчивого раз-

вития регионов (особенно северных территорий); выделение и функ-

ционирование регионов со специфическими статусами (свободные эко-

номические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологи-

ческого бедствия и т.п.) и др.

II. Регион и центр: проблемы взаимоотношений.

Взаимодействия региональных и центральных органов власти в

1992 - 1993 годах определялись в основном стремлением центра к

системному реформированию экономики, а регионов - к защите от

"негативных" последствий реформ. При этом часть регионов стреми-

лась максимально использовать возникающие в процессе реформ воз-

можности для экономического продвижения, другая часть пыталась

скорректировать само направление экономического реформирования.

Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической

обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным

возможностям ветвей власти, в условиях ослабленности институтов

национальной государственности, высокого уровня социальной нап-

равленности, ограниченной лояльности силовых государственных

структур. Как разворачивалось это противостояние, какова динамика

взаимодействия центра и регионов? Особая острота проблемы в том,

что во-первых, качественно видоизменяются экономические отноше-

ния, которые находятся в начале длительного этапа становления

рынка; во-вторых, качественно обновляются и также находятся на

начальном этапе не менее длительного становления федерализм и

местное самоуправление.

Структуризация власти на федеральном уровне традиционно

рассматривалось как производная противоречий между представитель-

ной и исполнительной ее ветвями.

Администрация Президента.

Региональная политика федеральных властей в понимании прези-

дентский структур должна включать такие элементы, как:

1) конституционный процесс (правовое определение отношений

между субъектами Федерации и центральными структурами, символизи-

рующими Федерацию в целом);

2) согласование интересов территорий с различным статусом

(национальные республики - области) и различных этнических групп.

Экономическая составляющая региональной политики рассматривается

президентскими структурами скорее, как средство решения, как они

считают, действительных проблем - сохранение целостности госу-

дарства и поддержание межнациональной стабильности.

Распад Федерации рассматривается администрацией как постоян-

ная угроза. Для удержания под контролем центробежных тенденций

главные усилия она направляет на соблюдение базовых конституцион-

ных принципов (равноправие субъектов Федерации, единство госу-

дарственного строя, отсутствие внутренних экономических границ).

Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих прин-

ципов не реально, ставка делается на разработку и осуществление

"новой региональной стратегии российского государства", направ-

ленной на преодоление дифференциации регионов по уровню жизни,

развитие межрегионального сотрудничества, а также "переход от уз-

коэкономических к более широким - общественным и социальным це-

лям".

Реалистичность постановки таких целей весьма сомнительна.

Единственное, что можно серьезно обсуждать в идеологических пост-

роениях президентских экспертов, - это необходимость быстрого ре-

формирования налоговой системы с разделением налоговых баз бюдже-

тов городов, регионов и Федерации. Сотрудники президентской адми-

нистрации считают, что в этом случае "каждый уровень государс-

твенной власти будет по-настоящему независим от других" (именно

в этом случае единство Федерации будет соблюдаться неукоснитель-

но). Для укрепления такого единства намечается также обеспечить

приорететное развитие единой инфраструктуры и окончательно разг-

раничить федеральную и региональную собственность.

Наиболее противоречива позиция президентской команды относи-

тельно определения реального статуса регионов. С одной стороны,

утверждается, что регионы не являются субъектами экономических

отношений, с другой - что регионы обладают определенными полномо-

чиями в регулировании экономического поведения на их администра-

тивной территории. Возможный выход из такого конфликтного положе-

ния видится в создании Федерального фонда регионального развития,

ориентированного на поддержку экономических депрессивных регионов

и формируемого за счет территориальной ренты, изымаемой в более

благоприятных регионах.

Правительство.

В отличие от президентской администрации правительственные

структуры в качестве приорететных целей региональной политики

выдвигают в основном экономические. Ключевым элементом такой по-

литики является предоставление регионам прав на ускоренное рефор-

мирование экономических отношений ради скорейшего преодоления

кризиса переходного периода.

Правительство также занимает более жесткую позицию относи-

тельно претензий региональных властей на руководство деятель-

ностью экономических субъектов.

Региональная политика правительства, блокирована межведомс-

твенными противоречиями.

В итого региональная политики свелась к разрешению межнацио-

нальных проблем

Несмотря на предположение о том, что новые структуры предс-

тавительной власти на федеральном уровне станут лоббистскими ма-

шинами региональной администрации, пока что нет подтверждения та-

ким опасениям.

Государственная дума отличается лоббированием интересов от-

дельных отраслей ( в основном АПК, ТЭК и финансовые структуры).

Совет Федерации все глубже увязает в разбирательстве межнацио-

нальных проблем. Частично это объясняется согласием исполнитель-

ных структур на своего рода разделение сфер влияния и ответствен-

ности.

Отсутствие скоординированной региональной политики обуслов-

лено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но

и отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, фе-

деральным властям удалось уверить региональные элиты в своей го-

товности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уро-

вень претензий на общее изменение курса), с другой - произошли

существенные изменения в структуре местных элит. Положение отрас-

левых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономи-

ческим спадом и приватизацией, меняющими "статусные веса" участ-

ников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами реги-

онов, однако при этом не превращаются в региональные по крайней

мере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены

обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кри-

зисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально

данные проблемы решены быть не могут.

89 административных территорий в рамках Российской Федерации

включают 55 областей и краев, два города федерального подчинения

(Москва и Санкт-Петербург), 21 республику и 11 автономных терри-

торий.

Согласно новой конституции, республики пользуются определен-

ными привилегиями, что служит источником недовольства со стороны

других субъектов Федерации. Часто утверждается, что республики

имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной по-

литики и что их права по контролю за использованием природных ре-

сурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.

Федеративный договор 1992 года, на котором обосновывается

разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими

административными уровнями, является нечетким и противоречивым в

части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот

факт, что большинство республик беднее многих областей и краев,

мог бы в принципе объяснить различную структуру движения бюджет-

ных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее сущест-

венное преимущество республик в отношениях с центром состоит в

том, что на них распространяется положение о централизованном

назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).

В то время как в 1992-1993 годах реформистское крыло рос-

сийского правительства боролось с традиционалистами в парламенте

и в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с реги-

ональными элитами и выборными региональными органами власти. Ос-

новной конфликт разворачивался не столько по поводу приватизации

или открытия экономики внешнему миру, столько в отношении двух

базовых элементов экономической трансформации: стабилизации и ли-

берализации цен.

Позицию многих представителей местной элиты - бывшие работ-

ника аппарата, коммунистической партии, директора крупных предп-

риятий, господствующие на провинциальной политической арене -

можно выразить так: "Стабилизация, но не на моей территории".

Местные политические руководители в России оказывают давление на

центр с целью сохранения дотаций производителям в своих регионах

и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.

Можно предположить, что разные регионы должны были бы прово-

дить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни

их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной

экономике, а также политические предпочтения местных руководите-

лей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызыва-

ющие их конкретные факторы не вполне очевидны.

В ходе статистического анализа факторов, влияющих на темпы

малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнару-

жено, что статистически значимыми оказались лишь различные поли-

тических ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусс-

ких во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначи-

тельным. Это же справедливо в отношении индекса региональной за-

висимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и ма-

шиностроение, которые, как считается, серьезно "страдают" от ре-

форм. В любом случае различия в отношении руководителей на местах

к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, посколь-

ку лишь очень небольшое количество административных территорий

возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторон-

ников реформ. В настоящее время это города Москва, санкт-петер-

бург, Нижегородская, а также Волгоградская области.

Естественно предположить, что бюджетные перечисления между

разными уровнями управления России характеризуются существенными

различиями. Формально имеет место процесс "дележа снизу вверх", в

ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) до-

ли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, пе-

редаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы.

Финансовые механизмы региональной политики сегодня являются

мощнейшим рычагом ее действительного становления.

III. Региональная бюджетно-налоговая система

Региональная бюджетно-налоговая система - это обособленная

часть соответствующей государственной системы, связанная с пос-

ледней генетически и структурно. Она составляет именно часть це-

лого (пока существует целостность государства), по-своему отражая

соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных

и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налоговая

система - символ и гарант региональной ослабленности, независи-

мости, самостоятельности. Отсюда утверждения типа "сильный (или

независимый) бюджет - сильные (или независимые) регионы".

Региональные бюджетно-налоговые системы - порождение и ре-

зультат территориальной организации общества.

Бюджетно-налоговые системы регионов Российской Федерации ак-

кумулируют около половины всех бюджетно-налоговых потоков госу-

дарства, с весьма заметными колебаниями в части расходов и дохо-

дов. Так, по данным Госкомстата России в первом полугодии 1993

года в общих доходах на долю федерального бюджета приходилось

48%, бюджета территорий - 52% (в 1992 г.- соответственно 44 и

56%). В расходах федеральный бюджет занимал 53%, бюджет террито-

рий 47% (61 и 39% в 1992 г.).

В основе региональной бюджетно-налоговой системы лежит реги-

ональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации и

субвенции, а также региональные финансовые и налоговые отношения

с "центром" и реже с другими территориальными уровнями. По эле-

ментному составу региональные бюджетно-налоговые системы анало-

гичны общегосударственным, отличаясь только отношениями. Напри-

мер: налоги и сборы, дотации и субвенции присутствуют в обоих

случаях, но государство их назначает, устанавливает, тогда как

регионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнению

и использованию. Региональные бюджетно-налоговые системы состоят

из нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархи-

ческом построении территориальной организации государства (напри-

мер:если населенный пункт входит в состав района, район - облас-

ти, и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые

отношения, во многом аналогичные отношениям типа "государство-ре-

гион".

Региональные бюджетно-налоговые системы создаются и реформи-

руются для выполнения нескольких взаимосвязанных функций, среди

который следующие:

1) Закрепление определенного порядка движения бюджетно-нало-

говых потоков, по уровням территориальной организации государства

(направление этих потоков, пропорции их разделения, целевое наз-

Страницы: 1, 2