Фискальная политика и ее механизм. Особенности фискальной политики в РБ
перераспределения всех общественных ресурсов до сочетания построенной на
рыночных принципах налоговой системы и бюджетных расходов, обеспечивающих
главным образом функционирование государственной системы социальной защиты,
бюджетных организаций и государственного сектора экономики. Прямые субсидии
негосударственному сектору играют незначительную роль (следует, однако,
учитывать, что в большей мере это пока связано с замедленными темпами
приватизации государственного имущества). Развивается система
государственных закупок на конкурсной основе. Введена общепринятая
классификация доходов и расходов бюджета (включая экономическую), а также
источников внутреннего и внешнего финансирования бюджетного дефицита и
видов государственного долга.
Новая бюджетная классификация легла в основу новой редакции Закона
РБ «О бюджетной системе в РБ», которая внесла существенные правки в термины
и определения бюджетного законодательства, конкретизировала принципы
построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса. Еще не
завершенное формирование казначейской системы исполнения бюджета уже
привело к значительному повышению эффективности управления государственными
финансами.
Несмотря на эти достижения, существующие проблемы в организации
бюджетного процесса еще столь велики, что пока невозможно говорить о
завершении формирования основы бюджетной системы, которую можно развивать и
совершенствовать в последующие годы. Еще только предстоит создать такую
основу. Фундаментальные проблемы, характеризующие текущее состояние
бюджетной системы (без учета вышеперечисленных налоговых проблем),
заключается в следующем:
1. Формирование государственного бюджета продолжает осуществляться, в общем
и целом, по методу «от достигнутого». Взаимодействие с ведомствами,
регионами и законодательной властью, которое определяет бюджетные
параметры, носит характер субъективного торга, не основанного на оценке
эффективности бюджетных расходов. Этот торг (вместо объективного анализа
экономической целесообразности) определяет в конечном итоге выбор и объемы
финансируемых и нефинансируемых обязательств государства. Несмотря на
значительный прогресс в совершенствовании бюджетной классификации, органы
власти, в особенности на региональном уровне, пока не следуют новым
правилам, что приводит как к низкому качеству бюджетного планирования, так
и к низкой степени прозрачности бюджетов всех уровней.
Остается пока недостаточным и качество прогнозирования основных
макроэкономических показателей (ВВП, темпов роста инфляции, обменного
курса и др.), лежащих в основе бюджета, что создает условия для
многочисленных и не всегда оправданных манипуляций на этапе исполнения
бюджета.
2. Несмотря на определенные достижения в направлении создания эффективной
системы управления государственными финансами, все ее элементы
функционируют с низкой степенью эффективности. Это относится и к
межбюджетным отношениям, и ко всему бюджетному процессу, включая стадии
формирования бюджетной политики, исполнения бюджета, учета и контроля,
прозрачности бюджетов и процедур принятия бюджетных решений, управления
долгом и активами.
Принятие новой редакции Закона РБ «О бюджетной системе в РБ» не решило
всех назревших проблем повышения эффективности бюджетного процесса,
особенно в части межбюджетных отношений.
До сегодняшнего дня сохраняется широкое использование целевых
бюджетных фондов и механизмов связанного кредитования как инструментов
бюджетного финансирования. Эти инструменты являются, как правило, крайне
неэффективными, поскольку ведут либо к избыточным расходам, прямо не
предусмотренным в ежегодных законах о бюджете, либо к утрате механизмов
ответственности на нижестоящем уровне и соответствующей финансовой
ответственности на более высоком уровне. Неоправданно значительную роль в
системе государственных финансов продолжают играть внебюджетные фонды, что
усиливает непрозрачный и бесконтрольный характер перераспределения
государственных ресурсов.
До сих пор доходы и расходы государства в национальной и иностранной
валютах планируются и учитываются раздельно. При этом порядок составления
и исполнения плана валютных доходов и расходов бюджета законодательно не
регламентирован.
3. Хотя процесс исполнения бюджетов заметно улучшился в последнее время
благодаря становлению казначейской системы, проблемы в этой области еще
довольно велики. Казначейская система позволила упорядочить расходование
средств в соответствии с ежегодно принимаемыми законами в основном на
республиканском уровне за счет установления внутригодовых постатейных
лимитов расходов, а также регистрации контрактов на поставку товаров и
услуг, заключаемых бюджетополучателями. Усилен также текущий контроль за
целевым расходованием средств бюджетными организациями. Однако в ряде
случаев регулирующие эти процессы акты Министерства финансов не учитывают
реальную экономическую ситуацию и в конечном итоге препятствуют
эффективному расходованию средств. Казначейская система лишь в малой
степени затрагивает исполнение местных бюджетов. Далеки от совершенства
процедуры внутригодового перераспределения ресурсов и использования
дополнительных доходов. Не удается уйти от накопления кредиторской
задолженности по отдельным бюджетным статьям.
4. Качество бюджетного контроля, осуществляемого как контрольно-
ревизионными органами Министерства финансов, так и тем более службами
ведомственного контроля, остается пока явно недостаточным. Поскольку в
соответствии с действующими правовыми актами основное внимание обращается
на соответствие исполнения бюджета заложенным в законе показателям, т.е. в
первую очередь на целевое использование бюджетных средств, то на оценку
действительной эффективности государственных расходов не хватает ни
материальных, ни профессиональных ресурсов. В наибольшей мере эти
проблемы присущи региональному уровню бюджетной системы.
5. Управление государственным долгом продолжает осуществляться главным
образом исходя из бюджетных потребностей и необходимости финансовой
поддержки нерентабельных отраслей без надлежащего учета воздействия рынка
государственного долга на сбережения и частные инвестиции, а также без
достаточного внимания к эффективности различных долговых инструментов.
Управление долгом практически не сопряжено с управлением государственными
активами. В управлении государственным имуществом отсутствует
комплексность и подходы, опирающиеся на оценку эффективности.
Все перечисленные проблемы требуют серьезной реформы бюджетного
законодательства с ориентацией в перспективе на подготовку и принятие по
аналогии с Российской Федерацией Бюджетного кодекса Республики Беларусь.
В соответствии с общепринятой практикой эффективной организации
бюджетного процесса, основными целями этой реформы являются:
. Обеспечение стабильности и предсказуемости бюджетной системы на основе
создания условий для полного и устойчивого выполнения финансовых
обязательств государства и концентрации ресурсов бюджета на решении
ключевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных
расходов;
. Прозрачность бюджетов всех уровней и процедур принятия бюджетных
решений, максимальная консолидация внебюджетных и целевых бюджетных
фондов;
. Создание эффективной системы управления государственными финансами на
всех стадиях бюджетного процесса;
. Снижение долговой нагрузки на экономику и переход к новым принципам
управления государственным долгом и активами;
. Реформа межбюджетных отношений на основе более четкого разграничения
расходных и налоговых полномочий между республиканским и местными
бюджетами и формирования новых систем финансовой поддержки регионов.
Для достижения этих целей потребуется поэтапная реализация комплекса
мер как в части совершенствования бюджетного законодательства, так и
конкретных решений текущей бюджетно-налоговой политики.
На первом же этапе следует провести инвентаризацию и оценку
эффективности бюджетных расходов и обязательств, включая государственные
целевые программы, внести необходимые уточнения в действующую бюджетную
классификацию и правила ее применения. Инвентаризация должна затронуть все
категории расходов и обязательств бюджета, все уровни распоряжения
бюджетными средствами. На ее основе будет возможна оценка эффективности
бюджетных расходов. Необходимо поэтапно ликвидировать необоснованные
бюджетные субсидии, создающие неравные условия конкуренции и снижающие
потенциал экономического роста, и сконцентрировать финансовые ресурсы на
выполнении основных функций государства – повысить бюджетные расходы на
социальные программы, здравоохранение, культуру, судебную систему,
правоохранительную деятельность и оборону.
Формирование бюджетов должно строится исключительно на основе оценки
эффективности расходов (в противовес методу «от достигнутого»), в полном
соответствии с полномочиями различных уровней власти. Планирование
бюджетных расходов будет значительно облегчено в результате приведения
обязательств государства в соответствие с его ресурсами, и основной задачей
станет не выбор портфеля финансируемых обязательств, а пересмотр структуры
расходов, вытекающий из приоритетов государственной политики, степени и
форм участия государства в экономике.
Необходимо продолжать совершенствование внутригодового бюджетного
планирования в процессе исполнения бюджета, включая установление
ежемесячных лимитов расходов, оперативный выбор источников финансирования
дефицита, уточнение процедур использования дополнительных бюджетных
доходов.
Совершенствование процедур бюджетного учета и контроля включает меры
по развитию методологической работы и внедрению на практике всех принципов
бюджетной классификации в полном объеме на всех уровнях бюджетной системы.
Необходимо также исключить пересечение контрольных функций в системе
контрольно-ревизионных органов.
В максимально короткие сроки должно быть завершено формирование
казначейской системы исполнения бюджета на республиканском и местном
уровнях.
В целях повышения прозрачности бюджетов и бюджетных процедур следует
ввести требование обязательной публикации бюджетной отчетности по всем
разделам бюджетной классификации и на всех уровнях бюджетной системы,
обеспечив для этого методологическую базу. Процедуры государственных
закупок товаров и услуг также должны стать максимально открытыми. Как можно
в более сжатые сроки должна быть завершена консолидация в бюджетах всех
уровней расходов внебюджетных и целевых бюджетных фондов. В частности,
необходимо поэтапно упразднить внебюджетные инновационные фонды, а также
местные и республиканские целевые бюджетные фонды, построенные на
отчислениях с выручки от реализации товаров и услуг, с переводом
соответствующих расходов в консолидированный бюджет на общей основе с
полным казначейским контролем.
При разработке стратегии и практических действий по снижению
долговой нагрузки на экономику следует исходить не только из структуры
погашения и обслуживания государственного долга, но и из прогнозируемых
макроэкономических тенденций, а также из необходимости развития внутренних
финансовых рынков.
Реформирование бюджетной и налоговых систем является обязательным
условием и основной для проведения эффективной бюджетно-налоговой политики,
которая, тем не менее, имеет свою логику, принципы и методы разработки. [4.
стр.24-34]
Беларусь, как и большинство стран постсоветского пространства,
выбрала путь постепенных реформ. Первоначальная либерализация цен (1992 –
1993гг) в условиях проинфляционной денежной политики, проводимой с целью
недопущения падения ВВП, создала условия для быстрого роста цен.
Среднемесячный темп роста ИПЦ в 1992-1994гг. был более 30%. Относительная
стабилизация (1995-1996г) и ужесточение денежной политики показали всю
слабость нереформируемого реального сектора. В качестве приоритетной цели
развития с осени 1996 года выбирается рост ВВП, стимулируемый активной
кредитной эмиссией в выбранные «точки роста» - АПК и жилищное
строительство. Президент перед правительством поставил цель – достигнуть
показателей выпуска 1990г. В 1997 – 2000гг. Беларусь демонстрирует высокие
темпы роста ВВП, который увеличился за эти годы на 40%. «Белорусское
экономическое чудо» стало возможным благодаря финансовой помощи России,
списавшей 1 млрд. рублей задолженности за энергоносители, эмиссии,
проеданию основных и оборотных средств предприятий. Тем не менее
неэффективность выбранной модели стала очевидной уже в 2000 году, когда
рост количественных показателей стал сопровождаться ухудшением
качественных. Упала рентабельность и платежеспособность, выросли
кредиторская и дебиторская задолженность и количество убыточных
предприятий.
Рост ВВП проходил на фоне снижения показателей реальных доходов
населения. В 1997 – 1998 годах заработная плата равнялась 40 USD, а в
1999г. количество людей, получающих доходы ниже прожиточного минимума,
составляло уже 50%. В 2000 году, в результате акции по росту заработной
платы в преддверии президентских выборов, начисленная среднемесячная
заработная плата достигла уровня 1995г. 30% белорусов сейчас живет ниже
черты бедности. Пенсионеры получают 40 USD пенсии. Семьи с двумя детьми и
более автоматически попадают в категорию нуждающихся.
Беларусь стала аутсайдером в проведении рыночных реформ, имея
наихудшие показатели рыночной трансформации и 148 место в рейтинге
экономической свободы. Объем привлеченных ПИИ составляет 123 USD на
человека, из которых значительную часть составляет белорусско-российское
строительство газопровода.
Таким образом, декларируемый рост валовых показателей пока не
оправдал надежд белорусского народа. Репрессивная макроэкономическая
политика и непрозрачная правовая среда способствуют бегству капитала из
страны, массовому уходу бизнеса «в тень», отсутствию частных инвестиций и
сбережений.
Поэтому, провозглашая курс на привлечение иностранных инвестиций,
Беларуси следует инициировать и масштабные экономические реформы. Как
показывает опыт наших соседей, это приводит к росту качественных и
количественных показателей экономического развития и благосостоянию их
граждан. Таким образом, по мнению международных экспертов, отказываясь от
реформ, Беларусь увеличивает издержки упущенных возможностей, теряя
драгоценное время. [10.]
4.2. Стратегические просчеты 2001 года
Первый урок дает политика стимулирования одних параметров в ущерб
другим. Повышение доходов наемных работников вызывает при прочих равных
условиях (а это наша ситуация) падение прибыли. Предприятия становятся
финансовыми заложниками общегосударственной политики благосостояния. Так
долго продолжатся не может: на кону стоит судьба целых отраслей
промышленности.
Второй урок: как только снижается инфляционное напряжение – тут же
обнажается реальная конкурентоспособность продукции целых отраслей. Когда
предприятия привычно раскручивают цены, они попадают в ловушку и становятся
жертвами рыночной ценовой конкуренции. Уже можно прогнозировать, кто
окажется за бортом рыночного корабля отечественной экономики. Наивно
полагать, что можно воздвигнуть вокруг нее некий забор и силой заставлять
людей покупать собственные дорогие товары. По существу, мы развратили не
только управляющих предприятиями, но и рабочих, которые требуют высокую
заработную плату за плохой по качеству труд.
В-третьих, денежная политика пока у нас лучше, чем когда-либо
раньше. Но все достижения могут быть потеряны очень быстро в силу
совершенно неприемлемого финансового состояния предприятий реального
сектора. Если в ряде отраслей страны около 80% колхозов и совхозов
убыточны, то никакие «улучшения» не помогут. Нужна серьезная хирургическая
операция, а не местная анестезия. Вопрос – в принятии таких решений.
В-четвертых, анализ ситуации показывает ряд стратегических ошибок в
антиинфляционной политике. Самой серьезной из них является замораживание
системы расчетов многих показателей в минимальной зарплате. Этот парадокс
пока не насторожил полисимейкеров, хотя ситуацию надо срочно менять. Наши
штрафы, взносы, расчеты тарифов в минимальной заработной плате и пр.
отражают идеализм чиновников и лишь способствуют инфляции, искажают уровни
многих цен и тарифов. В итоге – абсурд, когда наши издержки оказываются
выше региональных и мировых.
2001 год завершался в своеобразном режиме ожидания. Беларусь прошла
определенный этап своей экономической истории, пытаясь мягко подвести
население к рынку. Слишком оптимистические представления о стабильности
белорусской экономики подвели – к примеру российские производители все
более уверенно занимают одну за другой ниши нашего рынка. Впору бы защищать
свои предприятия, но многие из них уже не могут сбалансировать доходы и
расходы. Парализованной оказалось и воля представителей экономической элиты
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
|