Правительство в Российской Федерации и зарубежных странах. Сравнительный анализ

которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная

принадлежность в данном случае значения не имеет. Продолжительность

существования такого правительства часто невелика, оно ведет текущие дела

до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе.

Бывает, что служебное правительство создается для того, чтобы вывести

страну из кризисного состояния; впаждующие партии соглашаются терпеть его

на это время.

Важно подчеркнуть, что в демократических странах представители

той или иной партии в правительстве не следуют указаниям центральных

органов партии, находящихся вне парламента. Напротив, именно руководящие

деятели парламентской фракции или ее представители в правительстве являются

главными лидерами партии.

Правительство, образованное в соответствии с конституцией,

считается постоянным, хотя смена состава парламента или избрание нового

президента приводят к его отставке. При парламентарных и смешанных формах

правления к этому приводит и вотум недоверия или отказ в доверии со стороны

парламента (палаты). Правительства, образованные неконституционным или не

вполне конституционным путем при смене режима, сопровождающейся к тому же

изменением конституции, обычно считаются временными.

2.2. Место правительства в системе государственных органов

Для определения места правительства в системе государственных

органов необходимо проанализировать его отношения с парламентом, главой

государства, органом конституционного надзора (такой орган существует не во

aqex странах) и политическими партиями.

Отношения правительства с парламентом зависят ,от формы

правления. В президентских республиках правительство, возглавляемое

президентом, формируется внепарламентским путем и не несет за свою

деятельность ответственности перед парламентом. Юридически в этих странах

правительство должно только исполнять законы, принимаемые парламентом.

Поэтому само правительство, согласно применяющемуся в президентских

республиках принципу разделения властей, рассматривается как исполнительный

орган, лишенный каких-либо средств воздействия на законодательное

учреждение, кроме права отлагательного вето. Президентская форма правления

предполагает создание системы, при которрй обе "ветви власти" -

законодательная и исполнительная - действуют независимо друг от друга, но

имеют возможность уравновешивать одна другую. "Система сдержек и

противовесов", как ее называют в США, исходит из презумпции равенства

парламента и правительства в системе высших органов государства.

Действительность, однако, отличается от законодательных установлений. Хотя

относительная самостоятельность парламента в президентских республиках

значительнее, чем в парламентарных странах, правительства тем не менее

занимают центральное положение и играют решающую роль как в управлении, так

и в процессе законотворчества.

В парламентарных странах правительства занимают по отношению к

парламенту еще более сильные позиции, чем в президентских республиках. При

том, что в этих странах правительство несет политическую ответственность

перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в

отставку в случае выражения ему вотума недоверия, оно фактически

контролирует и направляет деятельность парламента. Нельзя забывать, что

правительство состоит из представителей одной или нескольких правящих

партии, а это означает, что парламентское большинство в своем поведении

связано партийной дисциплиной. Эта закономерность находит свое наиболее

полное выражение в тех странах, где действуют однопартийные правительства

(в настоящее время лейбористское правительство Великобритании), В тех

странах, где у власти находятся коалиционные правительства, парламенты

обладают большей долей относительной самостоятельности по отношению к

правительству. Чем сложнее парламентская коалиция, тем она менее устойчива,

тем она более зависима от соотношения партийных сил в парламенте. Однако

общая закономерность, в силу которой правительство при всех политических

ситуациях играет главную роль в практическом осуществлении государственной

власти, действует повсеместно.

Отношения правительства с главой государства можно рассматривать

только применительно к странам с парламентарной формой правления (в

президентских республиках президент лично возглавляет правительство). В

этих странах глава государства осуществляет свою конституционную

компетенцию только через правительство или с его санкции. Такие важнейшие

полномочия главы государства, как право роспуска парламента, досрочного

перерыва сессии, издание указов, право вето и т.д., осуществляются только

по прямому указанию правительства. Институт контрасигнатуры нейтрализует

любую попытку главы. государства осуществить какие-либо дискреционные

действия. Участие главы государства в формировании правительства носит

чисто номи-' нальный характер. В еще меньшей степени он может оказывать

влияние на его практическую деятельность. Только при экстраординарных

обстоятельствах глава государства может оказать влияние на формирование

правительства или его политику.

Отношения правительства и органа конституционного надзора в

определенной степени зависят от способа формирования последнего и от объема

его .полномочий. Известную роль играет и партийный состав органа

конституционного надзора.

В тех странах, где орган конституционного надзора формируется

при прямом (Япония, США) или косвенном (Франция, Индия) участии

правительства, последнее, как правило, имеет большие возможности для

контроля над этим органом. Но даже в тех государствах, где орган

конституционного надзора создается без участия правительства (ФРГ, Италия),

имеются достаточные возможности для воздействия на него высшего

исполнительного органа государственной власти.

Объем компетенции органа конституционного надзора и степень

обязательной силы его решений также оказывают определенное влияние на его

отношения с правительством. Практика показывает, что в тех странах, где

конституционный надзор наделен широкой компетенцией, а решения его имеют

окончательный характер, возможны в отдельных случаях (например, в период

"Нового курса" Ф.Д. Рузвельта) конфликты между этими высшими органами

государственной власти.

Отношения правительства с политическими партиями зависят прежде

всего от формы правления.

В парламентарных странах правительство тесно связано с

политическими партиями, так как оно опирается на партийное большинство в

парламенте, являющееся конституционной основой его существования. В этих

странах правительство осуществляет жесткий контроль над своей фракцией,

всеми доступными способами поддерживая партийную дисциплину. Система

парламентской ответственности создает условия, при которых правительство

формируется только из влиятельных, представителей победившей партии (в

данном случае речь идет об однопартийных правительствах). Таким образом,

правительство представляет собой одновременно и руководство партии.

В Британском Парламенте партийные фракции как лейбористов, так и

консерваторов дисциплинированны и находятся в подчинении у лидеров партии

даже тогда, когда партия пребывает в оппозиции. Так, деятельность

лейбористской фракции в Палате общий регулируется "постоянными правилами

парламентской Лейбористской партии", которые являются органическим

дополнением общепартийного устава. В английской специальной литературе

сложившаяся ситуация характеризуется следующим образом: "Жесткость

партийной дисциплины, конечно, означает возрастающий контроль кабинета над

Палатой общин... Время независимых депутатов прошло".

Фракция Консервативной партии испытывает не меньший контроль.

Лидер партии консерваторов обладает большими полномочиями. Фракция

подчинена целиком либо. правительству, либо "теневому кабинету", если

партия находится в оппозиции.

Подобное же положение наблюдается почти во всех парламентарных

странах с однопартийными правительствами.

Коалиционное правительство лишено возможности контролировать

деятельность партийных фракций, составляющих парламентское большинство, с

такой эффективностью, как это делают однопартийные правительства.

Коалиционное правительство вынуждено лавировать, идти на компромиссы. При

такой ситуации -правительственный контроль над партиями неизбежно

ослабевает, но это отнюдь не либерализм, а проявление слабости

правительства.

В президентских республиках взаимоотношения правительства с

партиями носят иной характер по той причине, что исполнительный орган

власти не зависит от парламентского большинства. В свою очередь парламент в

этих странах не подвержен угрозе роспуска, что укрепляет его позиции по

отношению к правительству. Правительство в президентских республиках в

меньшей степени заинтересовано в контроле над парламентскими фракциями, но

это не означает, что такой контроль отсутствует: для президентских

республик характерны более гибкие методы контроля -уговоры, личные

контакты, патронаж, взаимные уступки и т.д. Правительство в президентских

республиках осуществляет контроль над парламентом не через партийные

фракции, а непосредственно, причем этот контроль сохраняется и тогда, когда

правительство и парламентское большинство принадлежат к различным партиям.

Анализ фактического положения правительства, как правило,

позволяет сделать следующие выводы: правительство занимает центральное

место в системе высших органов государственной власти, хотя это положение

не закрепляется конституциями; правительство является основным инструментом

осуществления как внутренней, так и внешней политики; правительство

осуществляет контроль над крупными политическими партиями при любой форме

правления.

2.3. Задачи правительства

Правительство - высший орган государственного управления,

который руководит внутренней и внешней политикой страны, осуществляя ее на

основе Конституции и законов. Правительство, вместе с тем, обеспечивает

общественный порядок и национальную безопасность, а также осуществляет

общее руководство органами государственного управления и Вооруженными

силами. Таковы в общем виде задачи Правительства, которые находят свое

воплощение в закрепленных конституционных нормах. Несмотря на это, в

некоторых Основных законах эти задачи формируются не отдельно, а

непосредственно в тех полномочиях, которые закреплены за ними в

Конституциях, или, что то же самое - в компетенции Правительства, - что и

будет показано далее.

3. Компетенция правительства

3.1. Понятие компетенции правительства

Определить фактический объем полномочий правительства только

посредством анализа конституционных текстов невозможно - необходимо

исследовать реальную деятельность правительства. Для всех стран характерен

разительный разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства.

Можно констатировать, что в большинстве конституций компетенция

правительства очерчивается самым общим образом. Это дает основание считать,

что компетенция правительства, осуществляющего текущее управление страной,

охватывает любые вопросы государственной жизни, поскольку они не отнесены

к ведению других государственных органов. Конституция может определять

компетенцию правительства как такового, но может и выводить ее из

компетенции главы правительства. В государствах с парламентарной формой

правления правительство на практике осуществляет всю или в подавляющей

части компетенцию главы государства, имея подчас и собственные

конституционные функции и полномочия. Конечно, нечеткое определение

полномочий правительства открывает путь для их необоснованного расширения в

практике правительственной деятельности, но с другой стороны, в

демократических странах существуют конституционные институты (прежде всего

административная юстиция), позволяющие удберживать правительствееую

активность в законных рамках.

Для социалистических конституций, как и для ряда

демократических, характерно более подробное регулирование компетенции

правительств (часто, однако, в виде каталога функций, а не полномочий), и

эту традицию унаследовали некоторые постсоциалистические конституции.

Естественно, что в федеративных государствах, а также

децентрализованных унитарных (Испания, Италия) компетенция правительства

укладывается в рамки общегосударственной (федеральной) компетенции.

Обратимся к некоторым конкретным примерам, которые дают

представление о способах конституционно-правового регулирования компетенции

правительства.

Типичный пример для парламентарной республики дает конституция

Словакии, которая, определив Правительство как верховный орган

исполнительной власти (ст. 108) и не предусмотрев института контрасигнатуры

при довольно широкой компетенции Президента Республики, предметы ведения

Правительства указала лишь в перечне вопросов, решаемых им коллегиально.

Согласно ст. 119 "Правительство решает коллегиально вопросы:

а) о проектах законов,

b) о постановлениях Правительства,

c) о программе Правительства и ее выполнении,

d) о принципиальных мерах по обеспечению экономической и

социальной политики Словацкой республики,

e) о проектах государственного бюджета и государственного

заключительного отчета (то есть отчета об исполнении

бюджета),

f) о международных договорах Словацкой Республики,

g) о принципиальных вопросах внутренней и внешней политики,

h) о вынесении проекта закона Национального совета Словацкой

Республики или иного важного акта на общественное

обсуждение,

i) об обращении с требованием выражения доверия,

k) о назначении и отзыве государственных должностных лиц в

установленных законом случаях,

l) о прочих вопросах, если это установлено законом".

Из этого перечня вполне можно вывести и предметы ведения, и

полномочия словацкого Правительства. В некоторых статьях Конституции они

сформулированы позитивным образом. Например, согласно предложению первому

ст. 121 Правительство может объявлять амнистию по делам о проступках (это

крайне редкое, если не уникальное полномочие правительства).

В то же время заслуживает быть специально отмеченным то, что

словацкая Конституция требует от Правительства решать эти вопросы

коллегиально, тогда как во многих странах даже при наличии солидарной

политической ответственности правительства решения от его имени принимаются

подчас его главой либо узкой группой министров.

Примечательно в данной связи, что в действующей чешской

Конституции компетенция Правительства вообще не очерчена, если не считать

его определения в ч.1 ст. 67 как высшего органа исполнительной власти и

предусмотренного в ст. 78 права Правительства издавать постановления во

исполнение закона и в его пределах.

В президентских республиках правительственными актами являются

акты президента, поскольку именно он считается носителем исполнительной

власти на соответствующем уровне.

Применительно к смешанным республикам уместно привести пример

Намбии. Компетенция Кабинета определена в ст. 40 как совместная компетенция

его членов, включая Президента и Премьер-министра. Она охватывает следующие

функции и полномочия:

а) руководство, координацию и надзор за министерствами и

правительственными департаментами, включая полугосударственные

(parastatal) предприятия, консультирование Президента и Национального

собрания относительно желательности и целесообразности предварительного

подзаконного регулирования положения таких предприятий с точки зрения

публичного интереса;

б) законодательную инициативу;

в) представление Национальному собранию проектов государственного бюджета

и плана экономического развития, а также отчетов об их выполнении;

г) выполнение других функций, порученных им законом или вытекающих из

такого поручения;

д) участие в заседаниях и дебатах Национального собрания;

е) создание в соответствии с законом хозяйственных организаций,

учреждений и полугосударственных предприятий от имени государства;

ж) разъяснение членам Национального собрания намибийской внешней и

внешнеторговой политики и отношений с другими государствами, отчеты об

этом Национальному собранию;

з) помощь Президенту в заключении международных соглашений,

консультирование его по вопросам национальной обороны и поддержания

правопорядка, отчеты об этом Национальному собранию;

и) издание указаний, инструкций и директив для исполнения законов;

к) сохранение бдительности и энергии, чтобы не допустить проявлений в

любой форме апартеида, трайбализма и колониализма, покровительство и

помощь лицам, оказавшимся историческими жертвами этого.

Очевидно, что с учетом конституционной формулировки, члены

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5