Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения законности

противоречащей закону.

Представление прокурора направлено на устранение нарушений закона, их

причин и способствующих им условий. Оно вносится в орган или должностному

лицу, полномочным устранить выявленные нарушения. Следует иметь в виду,

что принимаемые по представлениям меры нередко носят формальный характер.

Поэтому от прокурора требуется обеспечение жесткого контроля за

результативностью действий органов и должностных лиц по устранению

нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

По результатам проверки может быть возбуждено уголовное дело в случае,

если будут установлены данные, указывающие на наличие признаков состава

должностного преступления в действиях конкретных лиц. Возбуждение

уголовного дела оформляется постановлением прокурора. Возбужденное

уголовное дело направляется органу расследования преступлений для

производства предварительного следствия.

Основанием для возбуждения производства об административном

правонарушении является установление в ходе проверки признаков

административного проступка. Постановление о возбуждении производства об

административном правонарушении выносится при наличии достаточных

доказательств, подтверждающих факт административного правонарушения,

виновность конкретного лица в его совершении, наступление вредных

последствий, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного

разрешения дела.

Постановление о возбуждении производства об административном

правонарушении направляется органу (должностному лицу), уполномоченному

рассматривать дело об административном проступке.

Привлечение по инициативе прокурора государственных и муниципальных

служащих к административной ответственности является эффективной формой

укрепления законности в сфере государственного управления и местного

самоуправления, однако возможности данного средства прокурорского

реагирования пока используются не в полной мере.

Меры прокурорского реагирования должны быть нацелены па усиление борьбы

с коррупцией, своевременное пресечение корыстных и иных злоупотреблений

служебным положением государственными и муниципальными служащими[37].

2.3. Развитие и итоги практического взаимодействия органов

законодательной и исполнительной власти и органов прокуратуры в Читинской

области в период 1996-2000 гг.

Рассмотрение вопросов взаимодействия органов прокуратуры с органами

законодательной и исполнительной власти невозможно без рассмотрения

практического опыта. В качестве примера можно взять Читинскую область и

рассмотреть историю взаимодействия вышеупомянутых органов в 1996-2000 гг.

Конституция Российской Федерации 1993 г. определила предметы ведения,

принадлежащие непосредственно Российской Федерации (ст. 71), предметы

совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72),

подчеркнув при этом, что вне пределов ведения Российской Федерации и

предметов совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой

государственной власти (ст. 73). Принятие Конституции потребовалось для

реализации полномочий, обусловленных разделом предметов ведения широкой

законодательной базы как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее

субъектов[38].

Региональные правовые базы, соответствующие изменениям в

государственной системе управления и появлению не существовавших ранее

органов местного самоуправления, практически отсутствовали. В Читинской

области нормативная правовая база начала создаваться в основном с 1995 г.,

после переходного периода, вызванного реорганизацией органов региональной и

местной власти. За 1995-1999 гг. было принято 197 областных законов и

значительное количество иных нормативных правовых актов[39].

Одним из первых и значимых региональных нормативных актов стал Устав -

Основной закон Читинской области, принятый областной Думой 1 июня 1995 г.,

по двадцати пунктам которого сразу же возник спор об их соответствии

Конституции Российской Федерации. Спорные положения Основного закона

области отражали различные точки зрения по вопросам формирования

региональных органов государственной власти, разграничения их полномочий.

После обсуждения в областных инстанциях Устав был передан в Конституционный

Суд Российской Федерации, который принял постановление о соответствии

Конституции России двенадцати пунктов Устава области; восемь пунктов

признаны противоречащими Основному закону Российской Федерации[40].

Этот факт показал, что процесс местного законотворчества будет

нелегким, особенно в сфере самостоятельного ведения субъектов Федерации и

органов местного самоуправления.

За прошедшие пять лет областная законодательная база значительно

расширилась. Так, Читинской областной Думой в 1996 г. принято 46 законов и

240 постановлений, в 1997 г. - 34 закона и 260 постановлений, в 1998 г. -

43 закона и 284 постановления, в 1999 г. - 49 законов, в первом полугодии

2000 г. - 32 закона.

Следует отметить, что многие положения принятых актов не

соответствовали нормам Конституции Российской Федерации и федерального

законодательство. В ряде случаев правовые акты принимались Думой с

превышением полномочий субъекта Российской Федерации и в противоречие

нормам федерального законодательство по конкретным вопросом.

Именно по этой причине признан областным судом не соответствующим

федеральному законодательству принятый постановлением № 49 от 20 февраля

1997 г. Читинской областной Думы Закон Читинской области «О порядке сбора,

приобретения, транспортировки, хранения, утилизации, переработки и

реализации лома, отходов черных и цветных металлов и сплавов на территории

Читинской области и административной ответственности за правонарушения в

этой сфере деятельности». В Законе закреплено право физических и

юридических лиц заниматься перечисленными в нем видами деятельности лишь

при наличии лицензии на это. Понятно, что при издании Закона Читинская

областная Дума преследовало благие цели: лицензирование было призвано

послужить ограничению вывоза с территории области лома цветных и черных

метол-лов. Однако ст. 23 и ч. 2 ст. 49 ГК РФ и постановлением Правительство

Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 24

декабря 1994 г. № 1418 определены порядок ведения лицензионной деятельности

и перечень лицензируемых видов деятельности, а также органы, уполномоченные

на ведение лицензионной деятельности[41]. То есть субъектам Российской

Федерации не предоставлено право самостоятельно определять виды

деятельности, подлежащие лицензированию. Поэтому принятый Читинской

областной Думой Закон оказался противоречащим федеральному законодательству

и областным судом был признан недействительным.

Принятие противоречащих Конституции и федеральным законом нормативных

правовых актов областного уровня вызывает соответствующую реакцию

государственных органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции.

Так, прокуратура Читинской области на основании ст. 1 и 9 Федерального

закона «О прокуратуре Российской Федерации» неоднократно вносила протесты и

представления на незаконные правовые акты областной Думы, при этом

незаконные правовые акты Думой отменялись либо приводились в соответствие с

федеральным законодательством.

В 1996 году удовлетворен 1 протест (что составляет 100 % от вынесенных

протестов), в 1997 г. из 8 протестов удовлетворены 3 (37 %), в 1998 г.

удовлетворены 5 (45 %), в 1999 г. -2(100%).

В случаях нереагирования областной Думы на протесты областная

прокуратура обращалось с заявлениями в Читинский областной суд. По

заявлениям прокурора Читинской области, Краснокаменской городской Думы и

жалобам граждан о признании противоречащими законодательству Российской

Федерации решений Читинской областной Думы областной суд рассмотрел и

удовлетворил в 1996 г. - 1 дело, в 1997 г. -5, в 1998 г. - 6 (из них 5

удовлетворены полностью, 1 - частично). С 1996 по 1998 г. областным судом

было рассмотрено 26 таких дел, при этом 80 % исковых требований было

удовлетворено. Приведем некоторые примеры.

11 ноября 1997 г. Читинским областным судом рассмотрено гражданское

дело по заявлению прокурора Читинской области о признании противоречащим

законодательству Российской Федерации решения Читинской областной Думы «О

введении сборов за реализацию ввозимой алкогольной продукции» № 177 от 5

октября 1995 г., а также по жалобе А. В. Черепянко на ст. 1 Закона

Читинской области от 2 октября 1997 г. «О дополнительных ограничениях и

льготах на реализацию алкогольной продукции». В судебном заседании было

установлено, что указанным решением представительным органом местного

самоуправления области было предложено за реализацию ввозимой алкогольной

продукции установить сбор с юридических лиц, филиалов и других аналогичных

подразделений, предприятий и организаций, осуществляющих свою деятельность

на территории области и имеющих самостоятельный баланс и расчетный счет, о

также с предпринимателей без образования юридического лица. Ставки сборов

разрешалось определять на своих территориях в размере не свыше 25 % от

торговых надбавок и не менее 30 % сборов перечислять в областной

внебюджетный фонд социальной поддержки населения. Пункт 2 ст. 1 Закона

Читинской области «О дополнительных ограничениях и льготах на реализацию

алкогольной продукции» предусматривал право представительных органов

местного самоуправления самостоятельно устанавливать сбор за реализацию

алкогольной продукции (водки, питьевого спирта) на своей территории с

юридических лиц, независимо от их организационно-правовой формы и формы

собственности, их филиалов, а также индивидуальных предпринимателей,

осуществляющих розничную реализацию алкогольной продукции, доход от сбора

должен использоваться на финансирование социальных программ. От уплаты

сбора и других ограничений освобождались предприятия, производящие

алкогольную продукцию и находящиеся на территории Читинской области.

По смыслу и содержанию Закона Читинской области от 2 октября 1997 г. и

решения Читинской областной Думы от 5 октября 1995 г. ограничения

принимались с целью защиты производителей алкогольной продукции Читинской

области от конкуренции, предоставления им привилегий, а также с целью

увеличения налоговых поступлений в бюджеты различных уровней.

В то же время установление ограничений по ввозу но территорию области

алкогольной продукции и ее реализацию путем введения обязательного

экспертного подтверждения сертификатов соответствия, полученного в других

регионах Российской Федерации, противоречило действующему федеральному

законодательству. Установив дополнительные ограничения для реализации

ввозимой в область алкогольной продукции. Читинская областная Дума

превысила свои полномочия. Статья 1 Закона Читинской области от 2 октября

1997 г. признано судом незаконной.

Другой пример. Решением Читинского областного суда от 21 ноября 1997 г.

удовлетворены требования прокурора Читинской области о признании

недействительным подп. 1 п. 3 постановления Читинской областной Думы от 26

июня 1997 г. № 152 «О Законе Читинской области «О бюджете территориального

фонда обязательного медицинского страхования»». Читинская областная Дума

проигнорировало протест прокурора области, считающего, что данные правовые

акты приняты Думой с превышением ее полномочий, не соответствуют п. «д» ст.

71 Конституции Российской Федерации, Закону Российской Федерации «О

медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991

г[42]. и Положению «О территориальном фонде обязательного медицинского

страхования»[43], в которых предусмотрено, что указанные фонды находятся в

государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав

бюджетов и изъятию не подлежат.

В суде представители читинской областной Думы продолжали не соглашаться

с требованиями прокурора области, полагая, что названные правовые акты

соответствуют законодательству Российской Федерации и вопросы по

использованию средств фонда медицинского страхования относятся к ведению

органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской

Федерации, ссылаясь на Законы Российской Федерации «Об основах бюджетных

прав и прав по формированию и исполнению внебюджетных фондов» от 15 апреля

1993 г. и «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».

Ни один из названных в суде правовых актов не содержал положений о

делегировании представительным органам государственной власти субъектов

Федерации полномочий по управлению средствами фонда. Таких доказательств

Читинской областной Думой суду представлено не было.

4 марта 1998 г. Читинская областная Дума приняло Закон «О внесении

изменений и дополнений в Закон Читинской области «О статусе депутата

Читинской областной Думы». В новой редакции этого Закона областная Дума

предусмотрела в ст. 22 и 43 положения о неприкосновенности депутатов

областной Думы на территории области и об ответственности за ее нарушение.

Так, согласно ст. 22 депутат областной Думы обладает депутатской

неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий и не может быть

привлечен к уголовной или административной ответственности, задержан,

арестован, подвергнут обыску или допросу. Была предусмотрена также

неприкосновенность жилища депутата, его служебного помещения, багажа,

личных и служебных транспортных средств, средств связи и т. д. Статья 43

Закона устанавливала, что нарушение положений, регулирующих вопросы

депутатской неприкосновенности, влечет ответственность, предусмотренную

действующим законодательством.

Поскольку по мнению прокурора Читинской области, эти статьи

противоречили действующему законодательству и были приняты Думой с

превышением полномочий, прокурор обратился в областной суд с заявлением о

признании ст. 22 и 43 данного Закона недействительными.

Представители Читинской областной Думы с заявленными требованиями не

согласились, ссылаясь на то, что неприкосновенность депутатов областных

представительных органов предусмотрена ст. 38 Закона СССР «О статусе

народных депутатов в СССР» и что Закон в этой части действует и подлежит

применению.

В соответствии с п. «о» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции России вопросы

неприкосновенности депутатов, затрагивающие аспекты уголовного и уголовно-

процессуального законодательства, находятся в ведении Российской Федерации

и по ним принимаются федеральные законы. Таким образом, субъекты Федерации

не вправе осуществлять по этим вопросом собственное правовое регулирование.

По этим основаниям заявление прокурора Читинской области областным

судом было удовлетворено.

Можно привести и другие примеры. Так, Читинской областной Думой было

принято решение № 149 от 5 октября 1995 г. об утверждении Порядка

рассмотрения областной Думой кандидатур на должности судей судов Читинской

области. Часть 4 п. 2 решения областной Думы предусматривала при

рассмотрении кандидатур на должности судей районных, городских судов

обязательное доведение до депутатов мнения соответствующего органа местного

самоуправления по рассматриваемой кандидатуре, а при его отсутствии -

мнения главы местного самоуправления. Это положение, не соответствующее п.

3 ст. 6 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон

Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 21 июня

1995 г.[44], п. 6 ст. 13 Федерального конституционного закона «О судебной

системе в Российской Федерации» от 23 октября 1996 г.[45] и ч. 5 ст. 76

Конституции Российской Федерации, послужило причиной обращения с заявлением

в областной суд прокурора Читинской области. Представители Читинской

областной Думы заявили, что порядок рассмотрения кандидатур на должности

судей судов Читинской области является внутренним документом областной

Думы, устанавливающим процедуру согласования и порядок рассмотрения

кандидатур, принятым в соответствии с регламентом областной Думы, что не

противоречит федеральному законодательству, в том числе ст. 45 Федерального

закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации»[46].

Решение областной Думы, регулирующее вопросы формирования судейского

корпуса, ставило кандидатуры на должность судей судов Читинской области в

неравное положение с кандидатурами судей в других субъектах Российской

Федерации, нарушая их право и свободы, закрепленные ст. 23 и 24 Конституции

России. Кроме того, в силу чч. 2, 3 ст. 55 Конституции России ограничение

некоторых прав и свобод граждан возможно только федеральным законом и

только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ

конституционного строя.

Предъявление к кандидатам на должности судей дополнительных требований,

не предусмотренных ст. 119 Конституции России и федеральным

законодательством, неправомерно. На этом основании областным судом ч. 4 п.

2 решения о Порядке рассмотрения кандидатур на должности судей судов

Читинской области было признана недействительной, т. е. не порождающей

правовых последствий с момента ее принятия.

В ряде случаев областная Дума нарушала срок, с момента которого

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7