Эволюция центральных представительных органов власти в России

Исполнительная вертикаль:

а) вершина исполнитель­ной власти — министры, назначаемые монархом;

б) губер­натор в губернии, назначаемый монархом, и одновремен­но чиновник МВД, зависимый от министра, и при нем губернское правление, подчиненное своеобразно Сенату, что сочеталось с двойной подчиненностью, и МВД, и Се­нату, вносило определенную путаницу;

в) вице-губерна­тор в области, назначаемый сверху, и при нем областное правление;

 г) уездный начальник с канцелярией, глава уездной администрации, назначаемый сверху;

д) волост­ной начальник — глава волостной администрации, назна­чаемый сверху.

Судебная вертикаль с высшей судебной инстанцией — Сенатом, губернскими, окружными, уездными, волостными судами третейского или мирового характера, при выбор­ности судей и участием присяжных заседателей.

Сенат, оставаясь административным учреждением, ста­новился верховным судилищем империи. Сенаторы назна­чались монархом на пожизненный срок из числа предста­вителей, избранных губернскими думами в Гос.думу.

Госсовет призван объединять деятельность трех управ­ленческих вертикалей и тем самым обеспечивать закон­ность, единство государственного управления при верхов­ной власти монарха, представление ему на утверждение всех рассмотренных Гос.думой и Госсоветом проектов.

Одной из сильных черт плана М.М. Сперанского яв­лялась предусмотренная выборность, допущение выборных представителей от народа к законосовещательной деятель­ности, создание представительных земских учреждений снизу доверху, ответственность выборных чиновников, новые начала организации суда и контроля.

Своеобразно мыслилась в плане социальная структу­ра общества, на основе которой должна была реализоваться выборность. Предполагалось ослабить перегородки сосло­вий, разгороженных по феодальному принципу, объеди­нить население в три категории с разными правами, воз­можностью перехода из одной в другую:

а) дворянство, обладавшее правом владения населен­ными землями, свободой от обязательной службы, всеми политическими и гражданскими правами;

б) среднее сословие (купцы, мещане, государственные крестьяне, поселяне, имевшие ненаселенные крестьянами земли), которому полагались лишь гражданские права (права собственности, свободы занятий, передвижения, вы­ступления в суде от своего имени), но не политические;

в) народ рабочий (помещичьи крестьяне, слуги, масте­ровые рабочие и домашние), без политических и граждан­ских прав при некоторых лишь гражданских правах.

В плане заложены ограниченность доступа к управле­нию и неравенство слоев общества.

И крепостное право сохранялось, но в перспективе отменялось постепенно в связи с развитием промышлен­ности, торговли, просвещения, ибо, полагал М.М. Сперан­ский, нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться. Ликви­дация личной зависимости крестьян, освобождение их без земли считалось условием продвижения России к европей­ской государственности, основанной на силе закона.

Таким путем представлялось М.М. Сперанскому воз­можным ввести в российское общество принцип законнос­ти, гармонизировать на этой основе общественную жизнь, превратить население в граждански свободное, всеобъемлю­ще обновить, перестроить государственное управление, из­менить механизм функционирования государственного устройства, реализовать идею правового государства. По словам самого М.М. Сперанского, «весь разум плана со­стоял в том, чтоб посредством законов учредить власть пра­вительства на началах постоянных и тем сообщить действию этой власти более достоинства и истинной силы»,

В. О. Ключевский считал, что это был изумительно смелый план, содержал новое устройство управления, от­личался удивительной стройностью, последовательностью в проведении принятых начал, но оказался неосуществи­мым, ибо государь не мог подогнать его к уровню действи­тельных потребностей и наличных средств России.

5. Общероссийские представительные учреждения в начале XX века

5.1 Предпосылки создания Государственной Думы

С началом первой революции в России правительство наряду с жестокими репрессиями против народных масс осуществляло политику лавирования и уступок. Среди них было обещание созыва нового высшего законо-совещательного учреждения с составом, избираемым населением. На заседании Совета Министров 3 февраля 1905 г. было решено обнародовать на имя министра внут­ренних дед А. Г. Булыгина особый рескрипт (распоряжение) о раз­работке законопроекта по данному вопросу. В этом рескрипте, под­писанном царем 18 февраля и обнародованном на следующий день, давались туманные обещания «привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей» к участию в предварительной разработке и обсуждении «законодательных пред­положений» при условии «непременного сохранения незыблемости основных законов империи», т. е. прежде всего самодержавия. Одно­временно был обнародован царский манифест «О призыве властей и населения к содействию самодержавной власти в одолении врага внешнего и искоренению крамолы и противодействии смуте внут­ренней».

Практическая разработка законопроекта о новом государственном учреждении Булыгиным затягивалась. Возглавляемая им комиссия представила проект в Совет Министров только к 23 мая. Для окон­чательного обсуждения проекта нового учреждения, названного в Со­нете Министров «Государственная дума», в Петергофе 19—26 июля 1905 г. проходили совещания высших чиновников России под председательством царя. Большинство участников этих совеща­ний признали, что сделать проект еще умереннее невозможно, и 6 ав­густа царь утвердил «Учреждение Государственной думы» и «Поло­жение о выборах в Государственную думу». Эти законы устанавли­вали законосовещательный характер будущей (булыгинской) Думы.

Широкие слои населения: женщины, военные, учащиеся, город­ская беднота, многие, нерусские народы избирательных прав в Госу­дарственную думу не имели; лишен был собственного представитель­ства в Думу и рабочий класс России.

При выборах в Думу была установлена система курии, т. е. рас­пределения избирателей по сословным и имущественным признакам. Для каждой курии правительство установило определенные нормы представительства.

Были созданы три курии: землевладельческая, городская и кре­стьянская. Для участия в выборах по землевладельческой курии уста­навливался земельный (от 100 до 650 дес. земли в зависимости от местности) или имущественный (недвижимая собственность не менее 15 тыс. руб.) ценз. Землевладельцы, не имевшие  цензовых участков, выбирали своих уполномоченных на предварительном съезде. Уезд­ный избирательный съезд землевладельцев выбирал выборщиков. В городском избирательном съезде принимали участие представители городской буржуазии, для которых устанавливался довольно значи­тельный имущественный ценз. Для крестьян (кроме Сибири и Поль­ши) ценза не требовалось, по устанавливалась сложная четырёхстепенная система выборов: сельские сходы выбирали десятидворников, те на волостных сходах — уполномоченных, а последние на уездных съездах — уполномоченных от волостей (у казаков — от станиц) вы­борщиков.

Выборщики губернии, избранные всеми куриями, собирались на губернское избирательное собрание, где каждая курия выбирала уста­новленное законом число членов Государственной думы. Крупные го­рода получили право выбирать членов в Думу от городской буржуа­зии непосредственно на городских избирательных собраниях.

Характеризуя булыгинскую Думу, В. И. Ленин называл ее сове­щательным учреждением «представителей помещиков и крупной бур­жуазии, выбранных под надзором и при содействии слуг самодержав­ного правительства»; сам избирательный закон В. И. Ленин называл «издевательством над идеей народного представительства». Боль­шевики призывали массы к активному бойкоту выборов этой Думы, разоблачению соглашательской политики буржуазии. Они выдвинули лозунг подготовки и проведения вооруженного восстания, установления Временного революционного правительства, перерастания революции из буржуазно-демократической в социалистическую.

События осени 1905 г. (сентябрьские стачки, всероссийская по­литическая забастовка в октябре) сорвали выборы и созыв булыгинской Думы. В манифесте 17 октября царизм был вынужден обещать созыв законодательной Думы с расширенным представительством.

Специальное совещание в Царском селе подготовило дополнитель­ный избирательный закон, который был утвержден царем 11 декаб­ря 1905 г.— в самый разгар декабрьского вооруженного восстания в Москве. Этот закон давал избирательные права и рабочим; для этого в каждой губернии создавалась рабочая курия. Для рабочих были установлены трехстепенные выборы. Право голосовать получили ра­бочие (мужчины) с предприятии, насчитывающих от 50 до 1000 че­ловек; они выбирали одного уполномоченного. Крупные предприя­тия избирали по одному уполномоченному на каждую тысячу рабо­чих. Уполномоченные всей губернии собирались на губернское со­брание уполномоченных от рабочих, на котором выбирали выбор­щиков.

По новому избирательному закону были расширены и избирательные права мелкой буржуазии. По городской курии в число из­бирателей включались мелкие ремесленники, квартиронаниматели и чиновники-пенсионеры.

Несмотря на эти дополнения, избирательный закон давал полное преимущество господствующим классам России: из общего числа вы­борщиков в Государственную думу 7211 человек помещики и круп­ная буржуазия имели 4249 выборщиков, или 58%.

Для «проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах» создавался специальный аппарат: гу­бернские, уездные и городские комиссии по делам о выборах. Эти комиссии состояли из чиновников, представителей дворянских сословных учреждении, городских самоуправлений и земств. Предсе­дательствовали в этих комиссиях чиновники Министерства юсти­ции — председатели окружных судов, уездные члены окружных су­дов и пр. Деятельностью избирательных комиссий руководило осо­бое делопроизводство по выборам в Думу, созданное в аппарате Ми­нистерства внутренних дел.

Организационное устройство Государственных дум всех созывов определялось «Учреждением Государственной думы» 20 февраля 1906 г.

5.2 Учреждение Государственной думы

Издание Октябрьского Манифеста потребовало пересмотра ранее подготовленных положений (учреждения) о Государственной Думе, ибо оно рассматривало Думу как законосовещательный орган, весьма стес­ненный в своих правах, что уже не соответствовало началам Манифеста, но и после доработки и уточнений в Учреждении Госдумы, оглашенном 20 февраля 1906 г., остался глубокий след от ее первоначального законо-совещательного статуса.

Суть всех правовых актов, как-то: Основных Законов (в новой редак­ции апреля 1906 г.), положений о Думе и Совете, заключалась и провозглашении и закреплении исключительных прав Императора как высшей законодательной власти. «Никакой закон не имеет своего совершения без Нашего утверждения». Но появились и сдержки императорскому своеволию, ибо даже правительством подготовленные проекты законов, но не одобренные Думой и Советом, не могли представляться на утверждение Императора. Такое участие обеих палат в законодательстве было, однако, ограниченным, а в сопоставлении с исключительно широкими правами Императора, за которым был и законодательный почин и право вето, выглядели почти как законосовещательные. Вся работа Думы и Совета ставилась в полную зависимость от воли Императора, за которым было право созывать и распускать Думу и Совет; подтверждалось право Импе­ратора издавать законы в междумский период в «чрезвычайных обстоя­тельствах» (а их наличие определял сам царь) без предварительного об­суждения в Думе, хотя с их последующим рассмотрением в Думе.

К этому надо добавить, что Манифест предусматривал формирование Госсовета по принципу: половина избиралась на корпоративной основе — от земств, городов, церкви, университетов, а другая половина назнача­лась царем. И, следовательно, Совет был орудием царского контроля за всей работой Думы.

Наконец, из компетенции Думы полностью изымался фундамент за­конодательства — право пересмотра Основных Законов Империи, которое было полностью оставлено за Императором. Основные Законы превра­щались, грубо говоря, в оковы народного представительства.

Коррекция, произведенная реформой в области исполнительной влас­ти, создавала видимость серьезных шагов. Право контроля, надзора, о которых упоминалось в октябре, превратилось в право запроса, да и то не к Совету Министров в целом, а лишь в отношении тех министерств и ведомств, которые подчинены по закону Правительствующему Сенату и, следовательно, все ведомства, министерства Императорского двора, вне­шняя политика, армия и флот — выводились из-под наблюдения Думы. Вне критики оставалась не только особа Государя, но и его послы, свит­ские генералы, гофмейстеры, обершенки и камергеры.

«В развитие сих главных оснований — возвещал Манифест, предначер­таны и Нами утверждены постановления о изменении Учреждений Государственного Совета, а также пересмотрение по указаниям нашим Уч­реждения Государственной Думы».

Приведу важнейшие статьи этого документа, которые сразу же по оглашению их вызвали в обществе бурную реакцию.

«Учреждение Государственной Думы»

Гл. 1. О составе и устройстве Государственной Думы

1. Государственная Дума учреждается для обсуждения законодательных предложений, восходящих к Верховной Самодержавной Власти по силе Ос­новных Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреж­дении и в Учреждении Государственного Совета.

2. Государственная Дума образуется из членов, избираемых населением Российской Империи на пять лет на основаниях, указанных в положении о выборах в Думу.

3. Государственная Дума может быть до истечения пятилетнего срока полномочий ее членов распущена указом Императорского Величества. Тем же указом назначаются новые выборы в Думу и время ее созыва.

4. Продолжительность ежегодных занятий Государственной Думы и сроки их перерыва в течение года определяются указами Императорского Величества.

5. Государственная Дума может, для предварительной разработки под­лежащих ее рассмотрению дел, образовывать из своей среды Отделы и Ко­миссии.

6. Число Отделов и Комиссий, их состав, а также предметы их ведом­ства, устанавливаются Государственной Думой.

7. Для законного состава заседаний Государственной Думы требуется присутствие не менее одной трети всего числа данного состава членов Думы.»

Эти важнейшие положения были выработаны еще в период под­готовки законосовещательной Думы, формулировка первой важнейшей статьи была найдена во время петергофского совещания под председа­тельством Императора в июле 1905 г. и вошла в текст указа 6 августа о законосовещательной Думе и повторена в феврале 1906 г. Тут просмат­ривается не только преемственность в законодательных актах. По суще­ству, права Думы, названной теперь законодательной, существенно не отличались от прав ее предшественницы, именуемой совещательной (Булыгинской).

Гл. 3. О членах Государственной Думы предусматривала:

«14. Члены Государственной Думы пользуются полной свободой сужде­ний и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом

перед своими избирателями.

15. Член Государственной Думы может быть подвергнут лишению или ограничению свободы не иначе, как по распоряжению судебной власти, а равно не подлежит личному задержанию за долги.

16. Для лишения свободы Члена Государственной Думы во время ее сессии должно быть испрошено предварительное разрешение Думы...

23. Членам Государственной Думы, в течение ее сессии, производится суточное из казны довольствие в размере десяти рублей в день каждому. Сверх того, членам Думы возмещаются из казны раз в год путевые издерж­ки по расчету пяти копеек на версту от места их жительства до С.-Петербурга и обратно. Члены Думы, занимающие, вместе с тем, долж­ности Министров или Главноуправляющих отдельными частями, не получа­ют упомянутого суточного довольствия».

Гл. 5. О предметах ведения Государственной Думы в ст. 31, устанавлива­ла, что «Ведению Государственной Думы подлежат:

1) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изме­нения, дополнения, приостановления действия и отмены;

2) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами Министерств и Главных Управлений, равно как денежные из каз­ны ассигнования, росписью не предусмотренные, на основании установлен­ных правил;

3) отчет Государственного Контроля по исполнению государственной росписи;

4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующих Высочайшего соизволения;

Порядок производства дел в Государственной Думе регламентирован был в гл. 6. Статья 34 учреждения предусматривала, что «Законопроекты или вносятся в Государственную Думу министрами либо главноуправляющими отдельными частями, либо Комиссиями, образованными из членов Думы, или же поступают в Думу из Государственного Совета.

...39. Во всех собраниях Государственной Думы могут присутствовать министры и Главноуправляющие отдельными частями, но участвовать в голосовании они имеют право только в том случае, если состоят членами Думы.

40. Государственная Дума может обращаться к Министрам и Главноуправляющим отдельными частями за разъяснениями, непосредственно каса­ющимися рассматриваемых ею дел...

43. Председателю Государственной Думы предоставляется разрешать присутствие в заседаниях Общего ее Собрания, кроме заседаний закрытых, посторонним лицам в числе, не превышающем количества отведенных для них мест, с соблюдением установленных правил. От Председателя Думы зависит разрешить, с соблюдением тех же правил, присутствовать в засе­даниях Общего ее Собрания, кроме заседаний закрытых, представителям входящих в свет изданий повременной печати в числе, не превышающем количества отведенных для них мест, но не более одного от отдельного издания. В заседаниях Общего Собрания Государственной Думы, кроме засе­даний закрытых, имеют право присутствовать члены Государственного Совета, Сенаторы и особы Дипломатического Корпуса...

45. Отчеты о всех заседаниях Общего Собрания Государственной Думы составляются Присяжными Стенографами и, по одобрении Председателем Думы, допускаются к оглашению в печати, кроме отчетов о закрытых заседаниях».

Комиссия Сольского в основу акта об учреждении Государственной Думы положила узаконение о Думе от 6 августа 1905 г. Иными словами, права, определенные для законосовещательного органа, перенесли меха­нически на новую, как бы законодательную, Думу. Важнейшая новация — это статья 50, гласившая, что: «Законопроекты, не принятые Государ­ственной Думой или Государственным Советом, признаются отклоненны­ми». Но главное — Дума была лишена права законодательного почина. Ее основная обязанность сводилась к обсуждению законопроектов, вноси­мых Советом Министров. Законодательная инициатива Думы была стро­го ограничена. Даже в случае решения Думы о желательности какого-либо акта (нового закона или изменения старого) Дума не имела права самостоятельной подготовки законопроекта. Это право сохранилось за правительством. И лишь в случае отказа правительства готовить законо­проект, даже предложенный самой Думой, последняя могла сама начать эту работу в своих комиссиях. Но и в этом случае ее работа контролиро­валась исполнительной властью, ибо Дума могла пользоваться данными исключительно из правительственных источников. И как показала прак­тика, министерства широко использовали этот порядок, сводя на нет думскую «законодательную» инициативу.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10