Парламентские системы мира: США, Канада, Финляндия, Европа, Италия, Англия

1987 г. Если раньше они являлись вспомогательными органами Ассамблеи, то

отныне именно в них происходит основная работа по выработке решение

Европарламента. Комиссии участвуют во всех этапах прохождения вопроса через

парламент. Регламент предоставляет комиссиям с разрешения расширенного бюро

как право законодательной инициативы (ст. 121), так и право запроса,

полномочия по выработке проектов резолюций Европарламента.

Статья 10, п.З Регламента предусматривает, что каждая комиссия вправе

просить председателя Европарламента проводить одно или несколько своих

заседаний в год в других городах, помимо Брюсселя, Люксембурга или

Страсбурга. Надо сказать, что большинство комиссий охотно пользуются этим

правом, что нелегким бременем ложится на бюджет Сообщества.

Политические группы Европейского парламента. Уже при выборах председателя

первой Ассамблеи в 1952 г. депутаты голосовали согласно принадлежности к

одной из политических тенденций (социалистической, демократической или

либеральной). Это послужило отправным моментом институционализации

политических, а не национальных групп в Европейском парламенте. Не

затягивая закрепление этого необычного для международного органа принципа,

Ассамблея уже 16 июня 1953 г. принимает соответствующую резолюцию и

вписывает в свой регламент положения, касающиеся статуса политических

групп. В то время минимальное число депутатов, необходимое для создания

политической группы, было установлено в количестве девяти депутатов, то

есть 12% от общего числа (78) депутатов. Впоследствии число депутатов

увеличилось, увеличилась и численная квота для создания политической

группы, оставаясь, правда, на уровне 12%. С увеличением числа

представленных в парламенте партий возникла необходимость понижения квоты

до 5% (1973 г.). Минимальное количество депутатов, необходимое сейчас для

создания политической группы, составляет 23 депутата от одной страны

(4,4%), либо 18 депутатов (3,5%), если они представляют не менее двух

государств, и 12 (2,3%), если они представляют не менее трех государств.

25 июля 1989 г. на открывшейся в Страсбурге первой сессии нового состава

Европейского парламента было официально создано 10 политических групп

вместо прежних восьми. Наиболее многочисленной политической группой (180

депутатов) стала группа социалистов, чей представитель испанец Энрике Барон

и был избран председателем Европарламента. Второй по численности группой

стали христианские демократы (121 депутат), образовавшие “европейскую

народную партию”. Третья по численности группа (49 депутатов) — “либералы”

во главе с В.Жискар д'Эстеном. Депутаты-экологисты образовали две группы:

“зеленые” (30 мест) и “регионалисты” (13 мест). Произошло размежевание и в

прежней группе коммунистов: 22 итальянских коммуниста, четыре испанских и

один датский создали группу “евролевых”, в то время как коммунисты Франции,

Испании, Португалии создали свою группу. Депутаты правой ориентации

(французское Объединение в поддержку республики и несколько ирландских

депутатов) создали “объединение европейских демократов”. От них

отмежевались британские консерваторы, имеющие отныне свою группу. Наконец,

свою группу удалось сохранить ультраправым депутатам Франции, ФРГ и Италии.

Согласно Регламенту, политические группы Европейского парламента имеют

право:

требовать проведения дискуссии по актуальной проблеме или срочному

вопросу (СТ.64, п.1); требовать проведения дискуссии по вопросам,

возникающим в ходе “часа вопросов” сразу же вслед за этим часом (ст.61,

п1); предлагать завершить дебаты (ст. 104, п.1) или прервать заседание (ст.

106); требовать провести поименное голосование (ст. 95, п.1); участвовать в

формировании официальных делегаций Европарламента и выдвигать своих

кандидатов в их состав (ст. 126, п.2 и п.З).

Кроме того, как отмечалось выше, политические группы представлены в бюро

в лице вице-председателей парламента и в расширенном бюро в лице

председателя группы. Они активно участвуют в подготовке повестки дня, в

формировании комиссий Европарламента, в обсуждении кандидатуры председателя

парламента и т.д.

Что касается финансирования деятельности политических групп, каждая из

них имеет со стороны Европарламента субсидию, состоящую из двух частей:

“базовая субсидия”, равная для всех групп, и дополнительная субсидия,

пропорциональная численности каждой группы и числу представленных в группе

языков. В последнее время получила распространение практика создания

рабочих групп по отдельным вопросам внутри одной политической группы или

между несколькими близкими по духу группами. Число таких образований

достигло уже сейчас 45, что вызывает большую озабоченность у администрации

парламента, так как требует дополнительных организационных усилий. С другой

стороны, это свидетельствует о растущей активности политических групп в

Европейском парламенте.

Генеральный секретариат. В столь специфическом органе Европейского

сообщества, каковым является Европейский парламент, от слаженности

информационных, вспомогательных служб зависит четкость работы находящихся в

трех городах учреждений.

Ключевой фигурой административных служб Европарламента является

генеральный секретарь, руководящий работой многочисленного секретариата и

вместе с председателем ставящий свою подпись под протоколами заседаний

парламента. Генеральный секретарь произносит в бюро торжественное

обязательство выполнять свои обязанности без каких-либо политических,

национальных или личных пристрастий и с сознанием всей ответственности. Он

несет прямую личную ответственность перед председателем и бюро за

повседневное административное обеспечение всех видов деятельности

парламента и под руководством председателя следит за исполнением бюджета

парламента.

Постоянное увеличение объема работы парламента отразилось на

организационной структуре секретариата. Если в 1952—1953 гг. под

руководством генерального секретаря работали две службы, служба парламента

и служба администрации, подразделявшаяся в свою очередь на четыре отдела, в

которых работали 37 сотрудников, то в последующие годы структура

секретариата усложнялась.

В настоящее время Генеральный секретариат имеет управление электронной

обработки информации, юридическую службу и семь управлений (в точном

переводе — генеральных дирекций): делопроизводства; комиссий и делегаций;

информации и связи с общественностью; исследований (включая подготовку

библиографии и справок для депутатов); кадров, бюджета и финансов;

администрации; переводов, публикации и рассылки документов.

Работающие в штате Генерального секретариата 2 тыс. чиновников являются

его постоянными сотрудниками, и их не могут отозвать правительства стран —

участниц Сообщества. Они приобретают статус чиновников Европейского

сообщества и должны отказаться от какой-либо другой работы по

совместительству помимо работы в Европейском сообществе. Им запрещено

получать инструкции от правительств, организаций или частных лиц, не

являющихся их непосредственными начальниками. С зарплаты чиновников

секретариата взимается налог, который идет в бюджет Сообщества, а не стран,

гражданами которых они являются. Пенсии и социальное обеспечение

сотрудников секретариата также регулируются нормами коммунитарного права.

Кроме того, политические группы Европарламента имеют собственный

секретариат, который является корпусом временных сотрудников (около 500).

Служба переводов. Работа сессий Европарламента, заседания каждой комиссии

проходят при обязательном синхронном переводе на девять официальных языков

Сообщества (отметим, что ровно в 18.30 переводчики покидают свои кабины,

ставя председателя перед необходимостью переносить заседание на другой

день). Также на девять языков переводятся все документы Европарламента,

включая протоколы заседаний комиссий. В Люксембурге, где расположен

секретариат Европарламента, под службы перевода отведено отдельное 20-

этажное здание. Европейский парламент — единственное представительное

учреждение в мире, работающее с таким числом рабочих языков, в этом ему

уступает даже ООН.

Необходимо указать еще на один стоящий особняком “институт” Европейского

парламента — дуайена — старейшины.

Дуайен. Введение поста дуайена позволило решить проблему ведения первого

заседания парламента. Во избежание борьбы амбиций отдельных депутатов или

политических групп был взят за образец существующий во многих парламентах

обычай поручать открытие сессии старейшему по возрасту депутату парламента.

Дуайен Европарламента, согласно ст. II Регламента, председательствует на

открытии первой сессии Европейского парламента нового созыва при избрании

председателя парламента и бюро. При председательстве дуайена не допускается

обсуждение никаких других вопросов помимо выборов председателя и Бюро или

проверки полномочий вновь избранных депутатов. Как только они вступают в

должность, дуайен уступает свое место председателю парламента.

Наделяя председателя парламента широкими полномочиями по ведению

заседаний сессий, Регламент, тем не менее, в ст. 18, п.З указывает, что

председатель может брать слово в ходе обсуждения лишь с целью известить

депутатов о состоянии вопроса, если же он желает участвовать в самой

дискуссии, то он обязан покинуть председательское кресло и возвратиться на

свое место лишь тогда, когда дискуссия по данному вопросу уже завершена.

Иными словами, Регламент в принципе исключает “давление” авторитетом на

депутатов с высоты председательского кресла.

Рассмотрим также вопросы, касающиеся подготовки и проведения сессий

Европарламента. Напомним, что пленарные заседания проводятся обычно в

Страсбурге, заседания постоянных комиссий парламента по преимуществу в

Брюсселе, а секретариат парламента продолжает находиться в Люксембурге

До марта 1958 г. депутаты рассаживались в алфавитном порядке,

впоследствии по политической принадлежности, а не по страновому признаку.

Внутри каждой политической группы депутаты занимают места в алфавитном

порядке. Председатели и заместители председателя каждой группы (бюро) сидят

перед другими членами парламента. Депутаты, не вошедшие ни в какую группу,

размещаются в последнем ряду амфитеатра.

Поскольку ни Договоры о Сообществе, ни Регламент не указывают

продолжительность работы парламента, распорядок его работы и даты пленарных

заседаний определяются расширенным бюро. Обычный месячный календарь работы

сессий Европарламента распределяет рабочие дни следующим образом: одна

неделя — на пленарные заседания, две недели — на заседания комиссий, одна

неделя — на заседания политических групп.

Пленарные заседания. Согласно ст. 139 Договора о Сообществе, Европейский

парламент созывается на сессию во второй вторник марта. Статья 9, п.1

Регламента предусматривает, что период сессии соответствует периоду в один

год начиная с первого заседания. В течение сессии парламент собирается

каждый месяц, при этом проводятся ежедневные заседания. В общей сложности

Европейский парламент собирается 12 раз в год с продолжительностью работы

пять дней. В статистическом справочнике Европарламента сообщается, что

дольше всего парламент заседал в 1980-м 1983 г. — 64 дня, меньше в 1984 г.

— 54 дня, в последние годы стабильно 60 дней в году Ежемесячные заседания

начинаются в понедельник в 17.00, поскольку утром проводят свои заседания

политические группы, в другие дни заседания начинаются в 9.00 и

заканчиваются в 20.00 с единственным перерывом на обед с 13 до 15 ч. Раньше

были довольно частым явлением так называемые “ночные заседания”, в январе

1979 г. Парламент принял предложение коллегии квесторов об упорядочении

своей работы, и с тех пор ночное заседание проводилось только раз в неделю

в четверг с 21 до 24 ч (переводчики Европарламента, на которых ложится

большая нагрузка, называли его “черным четвергом”). Однако по предложению

политических групп с декабря 1987 г. ночные заседания проводятся по средам,

поскольку к четвергу многие депутаты уже уставали и сетовали на низкую

эффективность ночного заседания.

Как правило, заседания Европарламента являются гласными и открытыми для

публики. В исключительных случаях большинством в две трети голосов

парламент может принять решение о проведении закрытого заседания (ст.81

Регламента).

Постоянно увеличивавшееся число пленарных заседаний, необходимость

проводить предварительный отбор вопросов, включаемых в повестку дня сессий

парламента, побудили принять довольно жесткие процедурные правила для

выработки повестки дня. С вступлением в силу Единого европейского акта

приоритет отдается обсуждению нормативных актов Сообщества с целью усилить

законодательные функции Европейского парламента.

Как уже отмечалось, проект повестки дня утверждается на период сессии

расширенным бюро с учетом плана законодательных инициатив и после

консультации с политическими группами и комиссиями парламента (ст.73, п.1).

Перед началом каждой сессии проходит собрание председателя парламента и

председателей политических групп (на собрание приглашается также один из

представителей депутатов, не входящих в политические группы), которое и

принимает окончательный проект повестки дня, предлагаемый на утверждение

парламента.

Парламент принимает повестку дня на основе представленного председателем

согласованного предложения расширенного бюро без каких-либо изменений, за

исключением тех, которые считают нужным внести председатель или по меньшей

мере 23 депутата либо политическая группа. Если повестка дня принята, она

уже не может быть изменена; но и в данном вопросе Регламент дает

возможность председателю внести в повестку дня срочные вопросы (ст. 74,

п.2). При этом срочные вопросы имеют бесспорный приоритет перед другими

вопросами повестки дня, председатель извещает депутатов о времени

обсуждения этих вопросов и о порядке голосования по ним (ст.75, п.4).

После вступления в силу Единого европейского акта возможно внесение в

повестку обсуждения текстов, требующих прохождения через парламент (в

первом чтении, во втором чтении в порядке процедуры сотрудничества и т.д.).

Кроме того, повестка дня должна содержать и так называемый “час вопросов”

(ст.60), обсуждение актуальных проблем или важных вопросов, требующих

обсуждения без задержки (ст.64), а также устные запросы с обсуждением или

без обсуждения таковых (ст.58, п.1; ст.59, п.1), вопросы компетенции

комиссий парламента (ст. II 2, п.2), их доклады (ст. II 8). Заметим, что

обычно сессия заслушивает около 30 докладов комиссий, два или три устных

запроса с обсуждением, а также посвящает два заседания на “час вопросов” в

адрес Комиссии Европейского сообщества, его Совета или министров

иностранных дел, собирающихся в рамках европейского политического

сотрудничества (обычно такой “час” длится около трех часов и даются ответы

в среднем на 30 вопросов).

Регламент обязывает председателя объявлять при закрытии заседания о

повестке дня следующего заседания, о времени и месте его проведения (ст.74,

п.З).

Проведение обсуждений предусмотрено Регламентом в мельчайших деталях.

Обычно председатель после консультации с председателями политических групп

предлагает парламенту распределение времени, отводимого для обсуждения.

Парламент без дискуссии принимает это предложение к сведению (ст.83, п.1).

Время для дискуссий распределяется по следующим критериям:

первая часть обсуждения распределяется поровну между всеми политическими

группами;

вторая часть времени используется политическими группами в зависимости от

их численности;

депутатам, не входящим в политические группы, отводится для выступлений

время, соответствующее времени, отводимому одной политической группе, при

этом ст. 83, п.З Регламента обязывает учитывать различия политических

тенденций таких депутатов и предоставлять им право высказать свою точку

зрения.

Приоритетное право на выступления может-быть предоставлено докладчику

уполномоченной комиссии или председателям (заместителям председателей)

политических групп, выступающих от их имени (ст. 84, п.З). Таким же правом

пользуются депутаты, желающие выступить по процедуре (ст. 100, п.1).

Выше уже отмечалось, что ни один депутат не имеет право выступить более

двух раз по одному и тому же вопросу без предварительного согласия

председателя (ст.84, п.4). Если выступающий отклоняется от обсуждаемого

вопроса, председатель вправе сделать ему замечание и напомнить о

необходимости уважать Регламент (ст.82, п.2).

Такая детализированная, но в принципе несложная процедура позволяет при

довольно высокой культуре дискуссии выступить в течение 8-часового

заседания 50—80 депутатам, не считая ораторов, выступающих в ходе “часа

вопросов” или по процедурным вопросам.

Правом обращаться с устными вопросами к Комиссии Европейского сообщества,

Совету или к министрам иностранных дел, собравшимся в соответствии с

соглашением о европейском политическом сотрудничестве, может

воспользоваться любая политическая группа, при условии, что каждая из них

задает по одному вопросу за месячный период сессии (СТ.58, п.1).

В то же время любая политическая группа или по меньшей мере семь

депутатов могут потребовать до истечения “часа вопрос”, немедленного

проведения дискуссии по содержанию ответов, данных КЕС, Советом или

министрами иностранных дел по вопросам, касающимся актуальных проблем или

проблем, представляющих общий интерес. Такая дискуссия может длиться не

более часа, а на выступления депутатов отводится не более 5 мин (ст.61, п.1

и 4).

В общем лимите времени, выделяемом для постановки вопросов, а также для

обсуждения срочных вопросов каждой политической группе и всем независимым

кандидатам отводится равное время, не превышающее 3 ч за весь период

сессии. Это время не засчитывается в счет времени, отводимого для общей

дискуссии (ст.83, п.2 и 4; ст.64, п.З).

Голосование депутатов Европейского парламента должно проводиться ими

лично, голосование по поручению либо по почте не допускается, поэтому

депутаты обязаны присутствовать лично в зале заседаний в момент

голосования. Учитывая большую занятость депутатов в работе комиссий,

политических групп, не говоря уже о другой их деятельности

помимо работы в парламенте, большое значение приобретают проблема кворума и

связанные с этим процедурные вопросы. Если до 1973 г. существовало правило

о том, что кворум достигался при присутствии половины депутатов, то сегодня

достаточно одной трети присутствующих в зале заседаний депутатов (ст.89,

п.2).

Операцией голосования руководит председатель парламента (ст. 18, п.2 и

ст. 99 Регламента). Голосование производится либо поднятием руки, либо

вставанием, либо нажатием кнопки электронной системы (при поименном

голосовании) .

Обычно проводится голосование поднятием руки. Если результат вызывает

сомнения, председатель может провести голосование вставанием, если же и

тогда остаются сомнения, может быть проведено поименное голосование

(ст.94). Он может также назначить поименное голосование, если этого до

начала голосования потребует не менее 23 депутатов или политическая группа,

причем это требование должно быть выражено в письменном виде (ст.95, п.1).

Кстати, это же правило распространяется и на голосование о доверии или

недоверии Комиссии Европейского сообщества (ст.30, п.3). Поименное

голосование проводится в алфавитном порядке начиная с фамилии депутата, на

которого падает жребий. Председатель в этом случае голосует последним

(ст.95, п.2).

Электронная система голосования (ст.96), введенная с мая 1980 г.,

позволила уменьшить время голосования и подсчета голосов при поименном

голосовании с часа до 2 мин. Депутаты при этом пользуются персональными

магнитными карточками для голосования и должны голосовать со своего места.

Наконец, по желанию большинства присутствующих депутатов может быть

произведено поименное устное голосование. Обычно в практике Европарламента

проводится открытое голосование. Однако по требованию одной пятой части

депутатов по любому вопросу может быть проведено тайное голосование.

Подсчет голосов проводят четыре счетчика, определяемые жребием (ст.97,п.4).

На голосование ставятся предложения по резолюции, а после принятия

Единого европейского акта — и проекты резолюций нормативного характера.

Голосуются также бюджет, вопросы процедуры и повестка дня.

Когда завершена дискуссия по обсуждаемому тексту, разрешены выступления

по мотивам голосования в случае, если поступили заявки на такие выступления

(ст.98). Если же председатель объявил о начале голосования, никакие

выступления уже не допускаются.

Принятие решения большинством голосов зависит от характера принимаемых

решений. Регламент Европейского парламента содержит на этот счет нормы,

заимствованные из договоров о Европейском сообществе.

По большинству решений Европарламента достаточно простого большинства

голосов депутатов, участвующих в голосовании. Вместе с тем в некоторых

случаях необходимо квалифицированное большинство:

для принятия внутреннего Регламента: большинство всех членов парламента;

для вотума недоверия Комиссии: большинство всех депутатов и две трети

голосовавших;

для решений о принятии внесенных Советом изменений в сделанные

парламентом поправки по проекту бюджета: большинство всех депутатов и три

пятых голосовавших;

для полного неодобрения проекта бюджета: большинство членов парламента и

две трети голосовавших;

для принятия решений об изменении договора о создании Европейского

объединения угля и стали: большинство в две трети депутатов и три четверти

голосовавших;

для принятия решения о созыве чрезвычайной сессии: большинство членов

парламента.

С принятием Единого европейского акта появилась новая норма, требующая

абсолютного большинства всех членов для рекомендации парламента о

вступлении в Сообщество новых членов или о заключении договора об

ассоциации.

Страницы: 1, 2, 3, 4