Унитарное и федеративное государства

компетенции, которое складывается на практике.

Субъекты федерации, обладая определенными первоначальными

полномочиями, которые они имеют не в силу делегации, а по собственному

праву, тем не менее находятся в зависимости от центральной власти. Прежде

всего следует иметь в виду, что субъекты федерации лишены финансовой

самостоятельности. Их собственные доходы крайне ограничены, и они могут

существовать лишь за счет субсидий и дотаций, получаемых от союзного

правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к

тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть

подчиняет и контролирует субъекты федерации.

Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется

либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями государственных

образований (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т. д.). Общей закономерностью

является то, что организация органов власти и управления субъектов

федерации почти всегда копирует федеральную форму правления. О форме

правления и государственном устройстве субъектов федерации можно говорить

лишь условно, поскольку они, как об этом уже было сказано, не являются

государствами.

В государственных образованиях, составляющих федерацию, повсеместно

создаются законодательные органы, которые могут быть как однопалатными, так

и двухпалатными. В некоторых странах (Швейцария, Австрия, Мексика,

Венесуэла) законодательные органы всех субъектов федерации являются

однопалатными. В ФРГ во всех землях, кроме Баварии, законодательные органы

(ландтаги) однопалатные. В Канаде двухпалатная система применяется только

во франкоязычной провинции Квебек. В США однопалатная легислатура

существует только в штате Небраска. В Австралии все штаты, кроме

Квинсленда, имеют двухпалатные законодательные собрания. В Индии

двухпалатные легислатуры действуют в 6 штатах из 26.

Однопалатные законодательные органы и нижние палаты двухпалатных

избираются тем же способом, что и федеральные парламенты. В некоторых

федерациях (США, ФРГ, Канада) государственные образования сами

устанавливают избирательное право и избирательную систему. Верхние палаты

законодательных органов субъектов федерации либо избираются посредством

прямых выборов (США, Аргентина) или многостепенных (Индия), либо

назначаются (Канада).

Органы управления субъектов федераций образуются в соответствии с

теми стандартами, которые присущи президентским и парламентарным формам

правления. В тех федерациях, которые являются президентскими республиками,

исполнительный орган власти формируется внепарламентским путем и не несет

ответственности за свою деятельность перед законодательным собранием (США,

Аргентина, Мексика). В федерациях с парламентарной формой правления

(Канада, Индия, ФРГ, Австралия) исполнительный орган власти формируется

парламентским путем и несет политическую ответственность за свою

деятельность перед законодательным собранием. В некоторых федерациях в

системе органов власти государственных образований имеется орган, который

занимает положение, соответствующее главе государства в парламентарных

странах (губернатор в индийских штатах, лейтенант-губернатор в канадских

провинциях, правители в монархических государствах Федерации Малайзии и

т.д.).

Субъекты некоторых федераций (США, ФРГ, Индия) имеют собственные

органы конституционного надзора, осуществляющие контроль за соответствием

регионального законодательства конституции.

Рассмотрим наиболее типичные примеры организации органов власти и

управления в субъектах федераций.

В штатах США система органов власти и управления строится в

соответствии с президентской формой правления. Высшим должностным лицом

штата, «носителем исполнительной власти», является губернатор, который во

всех штатах, за исключением Миссисипи (там губернатор избирается

выборщиками), избирается прямыми выборами на срок от 2 до 4 лет.

В большинстве штатов по той же системе, что и губернатор, избирается

лейтенант-губернатор, который является преемником должности губернатора в

случае ее вакантное.

Губернатор является исполнительным органом власти в штате. Он

направляет и координирует деятельность администрации штата. Полномочия

губернатора как главы правительства зависят от того, какая система

административных органов принята в данном штате. Его полномочия меньше в

тех штатах, где высшие должностные лица избираются непосредственно

населением. Полномочия губернатора значительно весомее в штатах, которые

вместо системы независимых ведомств учредили по примеру федерального

правительства департаменты, осуществляющие контроль за отраслевыми органами

управления.

Губернатор осуществляет назначение на целый ряд должностей в

администрации штата, но во многих случаях его решение приобретает

юридическую силу только после утверждения сената. Следует также иметь в

виду, что ряд должностных лиц штата (секретарь штата, казначей, аудитор,

генерал-атторней и др.) избираются либо населением, либо законодательным

собранием.

Губернатор является главнокомандующим милиции штата, ему принадлежит

право помилования, он осуществляет связь с правительством федерации и

правительствами отдельных штатов.

В законодательной области губернатор обладает рядом важных

полномочий. Он созывает законодательное собрание штата на внеочередные

сессии, обращается к законодательному собранию с посланиями, которые

фактически представляют собой законодательную программу. Во всех штатах,

кроме Северной Каролины, губернатор имеет право отлагательного вето, причем

в большинстве штатов губернаторское вето носит более гибкий характер, чем

президентское, так как он может опротестовать отдельные статьи

законопроекта (выборочное или постатейное вето).

Губернатор не только обладает значительными полномочиями в сфере

исполнительной и законодательной, но и является главой правящей партии в

штате. Он занимает центральное положение в администрации штата и в

некоторых отношениях обладает, конечно, в сопоставимых масштабах, даже

большими полномочиями, чем федеральный президент.

Согласно конституциям штатов законодательные полномочия принадлежат

легислатурам, которые (за исключением штата Небраска) строятся по

двухпалатной системе. Нижние палаты переизбираются в установленные сроки

целиком, верхние палаты обновляются частично.

Легислатуры штатов имеют право принимать законы по всем вопросам,

которые федеральной конституцией отнесены к их компетенции. Их

законодательные полномочия ограничиваются губернаторами в той же мере и

теми же способами, что и законодательные полномочия конгресса президентом.

Законодательная процедура легислатур штатов строится в соответствии с теми

же принципами, которые применяются в конгрессе. Федеральное правительство

не может ни сместить губернатора, ни распустить законодательное собрание

штата. В Индии система органов власти и управления штатов (за исключением

штата Джамму и Кашмир) строится в соответствии с положениями союзной

конституции. Формально исполнительными полномочиями наделяется губернатор

штата, который назначается союзным президентом сроком на пять лет и в любое

время может быть либо отстранен от должности, либо лишен принадлежащих ему

полномочий.

Полномочия губернатора в целом аналогичны полномочиям союзного

президента. Он назначает главного министра штата, а по совету главного

министра - министров; ему предоставлено право назначения целого ряда других

высших должностных лиц штата.

В законодательной области губернатор осуществляет следующие

полномочия: созывает законодательный орган штата (легислатуру) на сессии,

имеет право распустить нижнюю палату легислатуры - законодательное

собрание. Он вправе обращаться с посланиями к легислатуре, что на практике

означает предоставление ему законодательной инициативы. Все законопроекты,

принятые легислатурой, направляются губернатору на рассмотрение.

Губернатор может наложить на законопроект вето, которое преодолевается в

том случае, если легислатура повторно одобрит опротестованный им

законопроект. Он может также зарезервировать принятый легислатурой

законопроект для рассмотрения последнего союзным президентом.

В период между сессиями легислатуры штата губернатор имеет право

издавать указы, имеющие обязательную силу, по всем вопросам, отнесенным к

компетенции легислатуры.

Полномочия губернатора штата по букве конституции весьма значительны,

но фактически он лишен самостоятельности. *Это объясняется тем, что в силу

сложившегося конституционного обычая губернатор выступает либо как агент

центральной власти, либо его полномочия осуществляются советом министров

штата.

Правительство штата - совет министров формально учреждается для того,

«чтобы помогать и давать советы губернатору в осуществлении его функций».

Совет министров несет коллегиальную ответственность за свою

деятельность перед законодательным собранием (нижней палатой) или

однопалатной легислатурой. Он остается у власти до тех пор, пока пользуется

поддержкой большинства в легислатуре штата. Между губернатором и советом

министров штата существуют те же отношения, что и между союзным президентом

и кабинетом. Все полномочия губернатора (за исключением тех случаев, когда

ему предоставлено ст. 163 конституции право действовать по собственному

усмотрению) осуществляются советом министров, действующим от его имени.

Законодательные полномочия конституция предоставляет однопалатным или

двухпалатным легислатурам. Законодательные собрания и однопалатные

легислатуры избираются населением соответствующих штатов сроком на пять лет

и, как было уже сказано, могут быть досрочно распущены губернатором штата.

Верхние палаты - законодательные советы - создаются по очень сложной

системе: около 1/3 членов законодательного совета избирается коллегией

выборщиков, состоящей из депутатов органов местного самоуправления; 1/12 -

избирается лицами, имеющими высшее образование; 1/12 - избирается

учителями; около 1/3 - избирается законодательным собранием штата из числа

лиц, не являющихся его депутатами. Часть членов законодательного совета

назначается губернатором. Законодательный совет каждые два года обновляется

на одну треть.

Законодательный орган штата работает в соответствии с теми же

правилами процедуры, что и союзный парламент. В двухпалатных легислатурах

правовое положение палат аналогично системе, применяющейся в союзном

парламенте.

Конституция Индии предусматривает возможность роспуска органов власти

и управления любого штата (кроме штата Джамму и Кашмир) и введения

«президентского правления». В случае получения информации, дающей ему

основание полагать, что правление штатом в соответствии с конституцией

невозможно, президент издает прокламацию о расстройстве конституционного

аппарата в штате. Издание такой прокламации порождает следующие

последствия: президент может принять на себя функции любого органа власти

штата, за исключением его легислатуры; президент может объявить, что

полномочия легислатуры штата будут осуществляться союзным парламентом. В

случае передачи законодательных полномочий штата парламенту последний в

свою очередь может передать их президенту, т. е. практически правительству

федерации. Подобное конституционное положение ставит органы власти и

управления штата в полную зависимость от союзного правительства. Правящая

партия неоднократно применяла эти положения для роспуска оппозиционных

правительств в штатах.

Введение «президентского правления» может иметь место и в том случае,

когда «какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь

распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной

власти на основании какого-либо из положений настоящей Конституции... »

(ст. 365 конституции).

Государственное устройство «молодых» государств имеет некоторые

специфические черты только там, где в качестве системы политической

организации территории был избран (или навязан бывшей метрополией)

федерализм. Подавляющее большинство этих стран являются унитарными. В

некоторых из них вводилась федерация, но она просуществовала недолго

(Федерация Мали, Республика Соединенных Штатов Индонезии, Федеративная

Республика Камерун).

Федеративная форма в молодых государствах отличается высокой степенью

централизации, что находит свое выражение как в методе разграничения

компетенции между союзом и государственными образованиями (Индия, Федерация

Малайзия), так и в установлении конституционного механизма контроля над

органами власти и управления субъектов федерации со стороны центрального

правительства (Индия). Характерно, например, что высокая степень

централизации, введенная конституцией Индии, используется рядом индийских

ученых в качестве доказательства отсутствия федеративных отношений между

штатами и центральным индийским правительством.

3.2. РОССИЯ КАК ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО

«И природа, и обстоятельства - все вело жизнь русского

народа к самобытности земель с тем, чтобы между

землями образовалась и поддерживалась неустанно

связь. Так, Русь стремилась к федерации, и

федерация была формою, в которую она

начала облекаться…»

Н.И. Костомаров.

В становлении российского государства с древних времен прослеживаются

две противоположные тенденции. Одна заключалась в стремлении отдельных

княжеств и земель к саморазвитию, к сохранению самобытности и

самостоятельности. Другая - к созданию и укреплению сильного

централизованного государства. В так называемый удельный период небольшие

самостоятельные славянские княжества были объединены по нынешним понятиям

на конфликтных началах под верховным сюзеренитетом великого князя. Однако

каждый удельный князь сохранял за собой всю полноту власти и практически

мало зависел от Киевского престола. Непрочность этого союза обнаружилась

при первом серьезном столкновении с вторгшимися на Русь татаро-монгольскими

завоевателями...

В плане политического устройства идея федерализма возникла в начале

19 века в связи с надеждами передовых представителей российского общества

на серьезность либеральных намерений Александра I. Еще тогда член союза

русских рыцарей граф М.А. Дмитриев-Мамонов предлагал проект разделения

Российской империи на 13 крупных единиц.

Представители Северного тайного общества декабристов также видели

будущее России как правового государства, построенного по федеральному

принципу. В обоих проектах конституции Н. Муравьева содержится подробный

план федеративного устройства России...

Можно было бы долго описывать предысторию российского федерализма,

вспоминать сторонников и противников федерального устройства, но объем

диплома не позволяет мне этого сделать, поэтому сразу перейдем к реалиям, к

настоящему времени современного федерализма.

Территориальная организация государственной власти в России - одна из

острейших проблем государственного строительства. Она заключается в

нахождении и поддержании оптимального соотношения между деятельностью

федеральной власти по обеспечению территориальной целостности государства и

стремлением регионов к большей самостоятельности.

Всякие перекосы здесь достаточно опасны. «Безмерное усиление

федеральной власти, неравномерность ее действий в данной сфере - путь к

централизму и унитаризму. Результатом же безграничной самостоятельности

регионов могут стать сепаратизм (выход из состава РФ), ослаблении и

разрушении государственности»[16]. Отсюда задача науки и практики - найти

такую форму государственного устройства, при которой естественное

стремление регионов к самостоятельности не будет создавать угрозу

целостности России. Первые шаги, на мой взгляд, в этом направлении уже

сделаны при подготовке и принятии Федеративного договора и Конституции.

Российское государство - самобытная, уникальная федерация,

построенная на договорно-конституционном правовом фундаменте. Механизмом

регулирования и самонастройки федеративных отношений выступают двусторонние

договоры между органами федеральной власти и субъектами федерации

(например, с республикой Татарстан) о разграничении предметов ведения и

полномочий.

Немало особенностей и проблем порождает противоречивость двух

изначально заложенных в основу государственного устройства Российской

Федерации принципов: национально-территориального (республики, автономная

область, автономные округа) и административно-территориального (края,

области, города федерального значения). Да и по количеству субъектов

Российская Федерация занимает первое место в мире (от двух субъектов в

Танзании до 89 в России). А большое количество таких субъектов может

привести к плохой управляемости.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7