Политика занятости

сохранения рабочих мест, стимулирование эффективной структуры занятости,

сохранение уникальных передовых производств и накопленного

интеллектуального потенциала.

Если рассматривать отраслевой разрез данной проблемы, то очевидно,

что политика развития рабочих мест должна быть согласована с перспективной

промышленной политикой. В этом аспекте разработчики Генеральной схемы

исходят из посылки, что экспортоспособные отрасли, где вопросы занятости

менее остры (в первую очередь нефтедобывающая, газовая, лесная, а также

металлургическая) вряд ли могут рассчитывать на государственную финансовую

поддержку. Они скорее всего будут ориентироваться на самостоятельное

развитие за счет внутренних источников финансирования и одновременно решать

задачи подтягивания смежных производств и отраслей. Однако многие регионы

сосредоточения этих «благополучных» отраслей с позиций занятости находятся

в критическом состоянии.

Отрасли, обладающие большим научно-техническим потенциалом, и

уникальные производства, способные в короткие сроки создать

конкурентоспособные изделия для внешнего и внутреннего рынков (гражданская

авиация, космос, станкостроение, энергетическое машиностроение, атомная

промышленность, электротехника), нуждаются в государственной поддержке,

хотя и здесь сфера государственного финансирования в условиях дефицита

ресурсов будет ограничена приоритетными проектами.

Необходимость государственной поддержки этих отраслей усиливается и

тем обстоятельством, что в них накоплен самый большой потенциал скрытой

безработицы, который нужно в кратчайшие сроки трансформировать в

эффективную занятость. Если финансовые вложения пойдут в эти отрасли, то в

процессе их освоения на региональном уровне должна осуществляться

взаимоувязка интересов развития производства с интересами обеспечения

занятости, так как они не всегда совпадают.

Отрасли, характеризующиеся заметным технологическим отставанием от

мирового уровня, за которыми, однако, исходя из государственных приоритетов

сохраняется значительная часть внутреннего рынка (электроника,

автомобильная, легкая и пищевая промышленность, транспортное, дорожное,

сельскохозяйственное машиностроение), могут рассчитывать на государственную

поддержку в форме защитных импортных тарифов, а также мер нетарифного

регулирования. Представляется, что на данном этапе разумная и в то же время

активная протекционистская политика может стать действенным инструментом

создания и сохранения рабочих мест.

Что касается группы отраслей с низким технологическим уровнем и

неясными перспективами рыночной конъюнктуры, то в них должны быть созданы

особо благоприятные условия для иностранных инвестиции, прежде всего тех,

которые приносят новые технологии и опыт управления.

Если рассматривать региональный аспект формирования Генеральной схемы

создания и сохранения рабочих мест, то следует отметить резкое усиление

неравномерности развития отдельных регионов и обострение в ряде из них

социально-экономических проблем, в первую очередь занятости и доходов

населения. Предпринимавшиеся до сих пор меры по их решению совершенно

недостаточны. Остро ощущается необходимость в специальных программах

поддержки депрессивных регионов и городов, и главное - в организации их

эффективного выполнения.

В этой связи в ближайшие сроки предстоит сформировать методологию и

методику отнесения региона или города к депрессивному типу и сами типы

депрессивности. Первым шагом можно считать разработанный Министерством

труда РФ при участии автора порядок выделения городов с моноструктурной

экономикой, критической ситуацией на рынке труда и крайне низким уровнем

жизни, который основывается на формировании единого числового критерия на

базе нескольких основных показателей занятости и уровня жизни населения.

Важнейшими параметрами такого критерия являются уровень безработицы,

рассчитанный по методологии МОТ; средняя продолжительность регистрируемой

безработицы; доля скрытой безработицы в численности занятых; уровень

бедности и степень расслоения населения по уровню доходов.

Помимо решения методических вопросов необходимо законодательно

установить статус депрессивного региона с вытекающими отсюда финансовыми

обязательствами государства с учетом типа депрессивности. Меры федерального

правительства должны включать как адресную поддержку депрессивных регионов

посредством федеральных программ, так и экономическое регулирование

регионального развития и межрегиональных связей.

Наряду с отраслевыми и региональными проблемами развития и размещения

рабочих мест в ближайшем будущем предстоит рассмотреть вопрос о

стимулировании предпринимателей, создающих или обновляющих рабочие места

(этот аспект в нашей практике управления занятостью совершенно упущен).

Целесообразно разработать комплекс мер по их экономической поддержке,

прежде всего налоговых и кредитных.

Для повышения финансовой устойчивости предприятий, несущих временные

убытки на этапах реконструкции производства, а также при поощряемом

государством свертывании или реорганизации рабочих мест, таким предприятиям

нужно предоставлять право создавать специальный страховой фонд за счет

отчислений от прибыли. Отчисления должны быть освобождены от

налогообложения, а размер годовых платежей целесообразно привязать к

валовой выручке от реализации продукции. Наряду с этим социально значимому

кругу предприятий, несущих временные финансовые потери на этапах

перепрофилирования или создания новых рабочих мест, надо предоставлять

льготу на зачет временных убытков в налогооблагаемой прибыли следующих лет.

Предлагаемые на период до 2000 г. приоритеты в политике занятости

призваны восстановить баланс интересов экономического и социального

характера в практике регулирования рассматриваемой сферы. Естественно, в

ближайшие два года можно сделать только первые шаги в этом направлении.

Перспективные направления политики занятости

Безработица в 6-7 % (по оценке МОТ) в России, где на протяжении 70

лет господствовала идеология полной занятости, воспринимается болезненно.

Ситуация усугубляется в связи с неотработанностью механизмов помощи

безработным и скудостью ресурсов, которые государство может выделить на эти

цели. Однако по международным стандартам подобная норма безработицы не

является катастрофической. Кроме того, вопрос заключается не в уровне

безработицы как таковой, а в том, какие процессы и тенденции он отражает.

За одинаковым синтетическим показателем может скрываться принципиально

различная ситуация в сфере занятости.

В условиях активного рынка труда сравнительно большое число лиц по

тем или иным причинам попадает в течение года в ряды безработных, однако

продолжительность таких периодов невелика. Примером являются США,

удерживающие первое место в мире по числу создаваемых ежегодно рабочих

мест. Динамизм американского рынка труда способствовал формированию "нового

взгляда" на безработицу как на распространенное, но кратковременное

явление. При этом, однако, американцы всерьез обеспокоены низким качеством

новых рабочих мест. Проблема их "обогащения" является сегодня одной из

ключевых в американской политике занятости.

Иная ситуация сложилась в Европе и Австралии, где характерны

концентрация безработицы в определенных сегментах рынка и возрастание

численности и удельного веса длительно безработных, постепенно теряющих

связь с рынком и утрачивающих свои знания и навыки. Угроза формирования у

этих слоев "культуры безработицы" побуждает правительства повысить внимание

к их реабилитации.

Однако во всех случаях политика занятости подчинена ключевой

стратегической задаче - предоставлению каждому трудоспособному члену

общества не просто любой работы, а возможности в наибольшей степени развить

и реализовать свой потенциал, получая соответственно достойное

вознаграждение за свой труд. Политика помощи безработным является

органической частью общей стратегии и это определяет ее основные

направления. Особое внимание уделяется, во-первых, длительно безработным,

поскольку речь идет о возможной утрате накопленного человеческого капитала

(ведущей составляющей национального богатства любой страны), во-вторых,

молодежи, так как здесь потенциал приобретения и эффективного использования

человеческого капитала может быть не реализован, в-третьих, специалистам-

профессионалам как наиболее дорогостоящей и ценной категории работников.

Что касается России, то для нее реальную опасность представляет

деградация структуры рабочих мест и человеческого потенциала в результате

сокращения занятости в отраслях, требующих труда высокого качества, и роста

занятости в торговле и посреднической деятельности преимущественно в рамках

неформального сектора. Кроме того, происходит нарастание длительной

застойной безработицы.

Ha данных проблемах и должна сосредоточиться политика занятости.

Представляется, что можно заимствовать отдельные меры и программы,

используемые в странах с развитой рыночной экономикой. Большинство из них

(за исключением Швеции) большую часть средств, отпущенных на политику

занятости, расходует на меры пассивного характера - выплату пособий по

безработице. Вместе с тем отчетливо просматривается тенденция к усилению

роли активных мер. Однако далеко не все из них могут быть широко

использованы в России.

Так, активные меры, направленные на регулирование спроса на труд,

требуют значительных финансовых затрат, поэтому их применение в российских

условиях возможно лишь в очень ограниченных масштабах в районах очаговой

безработицы.

Речь идет, в частности, о выплате предприятиям, предоставляющим

работу определенным контингентам рабочей силы, в течение ограниченного

периода времени субсидий, покрывающих часть заработной платы этих

работников. Как правило, подобная мера применяется для стимулирования найма

длительно безработных и молодежи. Субсидирование занятости обычно не ведет

к созданию на предприятиях дополнительных рабочих мест, но содействует

занятости тех контингентов, перспективы которых наименее благоприятны. В

результате улучшается соответствие структур спроса и предложения труда, что

понижает естественную норму безработицы.

Привлекательной, но дорогостоящей мерой являются прямые

государственные вложения в создание новых рабочих мест. Безусловное ее

преимущество - адресный характер. При наличии хотя бы минимальных средств

такие программы наиболее рационально использовать на финансирование

инфраструктурных проектов (дорог, мостов), в том числе в сельской

местности. Это не только позволяет предоставить людям работу, но дает

импульс развитию хозяйственной деятельности региона, что в свою очередь

может создать дополнительные возможности занятости. Прямые государственные

вложения в создание рабочих мест целесообразно направлять также на целевые

программы содействия занятости инвалидов и лиц с ограниченной

трудоспособностью.

Значительно лучшую перспективу в российских условиях могут иметь

активные меры, направленные на комплексное регулирование спроса и

предложения труда. Ключевое место среди них занимает рациональное

использование гибких форм занятости. На Западе в последнее десятилетие

гибкая занятость развивается очень быстро. Появились новые категории

работников, традиционно работающие в определенной фирме, но занятью

неполное рабочее время или работающие временно по гибкому графику на разных

работодателей. Этот процесс, однако, неоднозначен и нередко протекает

достаточно болезненно. Поэтому необходимо проанализировать последствия

распространения гибких форм занятости в России и выработать адекватные

методы регулирования этой сферы.

Представляется очень важным содействовать рациональному

распространению частичной занятости на основе гибких графиков.

Хрестоматийным примером такой политики стал опыт концерна Volkswagen. В

условиях вынужденного сокращения объема производства и соответственно

спроса на труд персоналу было предложено 150 вариантов четырехдневной

рабочей недели. В результате компании удалось сохранить квалифицированную

рабочую силу, а работники получили возможность достаточно свободно

маневрировать своим временем, выбирая наиболее удобный для себя режим

труда. Такое решение проблемы, не требующее к тому же дополнительных

финансовых ресурсов предпочтительней, чем принудительные отпуска для части

занятых или введение единых для всех 1-2-х нерабочих дней в неделю.

Распространение гибких форм занятости в российских условиях имеет

большое значение и потому, что многовариантность занятости дает возможность

совмещать работу по специальности, требующую соответствующей

профессиональной подготовки, знаний и опыта, с работой в рамках

неформального сектора, не требующей особой квалификации, но приносящей

доход, позволяющий удержаться выше черты бедности. Это позволило бы,

притормозить деградацию совокупной рабочей силы.

Еще одной мерой содействия гибкой занятости является развитие системы

отпускавши этом плане интересен опыт Дании, где с 1994 г. действует

программа, в рамках которой работники имеют право на получение полностью

или частично оплачиваемого отпуска сроком до 1 года для пополнения

образования, по уходу за ребенком (до 8-летнего возраста), по личным

обстоятельствам. Освобождающиеся рабочие места должны быть предоставлены

безработным на условиях временной занятости. Программа имеет целью

улучшение структуры занятости в результате добровольной ротации. Особо

поощряются отпуска в целях пополнения образования .

В ряде латиноамериканских стран разработаны программы стимулирования

добровольных долгосрочных отпусков государственных служащих. Задача таких

программ - обеспечить государственным служащим возможность временно

оставить работу и заняться частным бизнесом. За ушедшими в долгосрочный

отпуск сохраняется стаж и право на пенсию, им выплачивается единовременное

пособие в размере нескольких месячных заработных плат. Как показал опыт,

это не ведет к снижению дееспособности госаппарата.

Важнейшим направлением политики занятости является поддержка и

формирование структуры мелкого бизнеса. В большинстве стран основная часть

новых рабочих мест создается сегодня не на крупных, а на мелких и средних

предприятиях. Это направление представляется перспективным для России, хотя

требует не только финансовых затрат, но и квалифицированных кадров для

различных консультационных служб, бизнес-инкубаторов и т.д. Принципиальным

моментом является избирательный характер поддержки. Объектом программ

должны стать в первую очередь те потенциальные предприниматели и

микропредприятия, которые ориентированы на производство необходимой

продукции и услуг, требующее труда высокого качества.

В странах с развитой рыночной экономикой наблюдается усиление и

пассивной политики занятости. Для России представляют интерес два вида

программ:

• увязка получения пособия с профессиональной подготовкой, переподготовкой

или получением дополнительного образования;

• использование в целях получения дополнительного образования и

переподготовки вынужденных отпусков.

В условиях России крайне необходимы целевые программы, направленные

на укрепление позиции на рынке труда работников с высоким уровнем

образования. Для решения их специфических проблем во многих европейских

странах (в Великобритании, Франции, Дании и др.) действуют специальные

подразделения национальных служб занятости.

Итак, в политике занятости подавляющего большинства стран сегодня

превалируют меры, направленные не на прямое субсидирование создания новых

рабочих мест (что является дорогостоящим и недостаточно эффективным), а на

развитие потенциала работников и их адаптацию к реальным потребностям

экономики. В отношении безработных это означает содействие формированию и

сохранению у них мотиваций и навыков, необходимых для занятия рабочих мест,

когда они появятся. Представляется, что такой подход, направленный на

предотвращение деградации рабочей силы, отвечает условиям России и

соответствует возможностям службы занятости.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Если попытаться кратко сформулировать основной тезис политики

занятости на этапе стабилизации и экономического роста, то он может звучать

следующим образом: государство с помощью инструментов макроэкономического

регулирования должно создать максимально благоприятные условия для тех, кто

может и хочет эффективно работать, и поддерживать тех, кто в силу

объективных обстоятельств работать не может.

Из этого следует, что, во-первых, проблемы занятости должны стоять в

центре экономической политики правительства.

Во-вторых, государство несет ответственность за развитие системы

эффективных рабочих мест.

В-третьих, бремя по решению проблемы обеспечения занятости и

нормального уровня трудовых доходов должно быть в равной мере разделено

между государством и работником.

Новая система страхования от безработицы

Существующая практика работы с безработным населением должна быть

пересмотрена, поскольку не только стала кардинально иной общеэкономическая

ситуация в стране по сравнению с 1992 г., но и изменились финансовые

возможности для осуществления активной и пассивной политики на рынке труда.

Альтернативой сложившейся системе выплат пособий по безработице могла бы

стать модель, основанная на страховых принципах - страхование риска

оказаться без работы.

Чтобы перейти к новой модели, необходимо прежде всего признать

следующее:

- безработица - острейшая общенациональная проблема современной

России, смягчить последствия которой вполне реально;

- безработные - граждане России, нуждающиеся в защите государства на

период поиска работы независимо от места их проживания - в богатой Москве

или бедной Ивановской области. Важной ее составляющей является

обеспечивающее достойное существование пособие по безработице;

- страхование от безработицы - один из главных элементов системы

социальных амортизаторов экономического кризиса.

Для реализации названного подхода нужно: образовать единый

общероссийский Страховой фонд занятости/безработицы (СФЗ), аккумулирующий

налоговые поступления из всех регионов и перераспределяющий финансовые

ресурсы в регионы в зависимости от экономической ситуации; оптимизировать

структуру и размеры налоговых отчислений в СФЗ; законодательно изменить

порядок расходов СФЗ; внести изменения и дополнения в закон РФ "О занятости

населения в Российской Федерации", касающиеся принципов и условий

предоставления пособий (страховок) по безработице, шкалы расчетов пособий и

их размеров; отказаться от непродуманной и декларативной активной политики

на рынке труда.

В период экономического спада приоритет должен быть отдан не

высокозатратной и малоэффективной активной политике (по крайней мере в тех

формах, в которых она осуществляется сегодня), а такой пассивной политике

на рынке труда, которая проводится во всех странах с рыночной экономикой.

Это не означает, что следует отказаться от всех форм активной политики. Но

источники финансирования активной и пассивной политики на рынке труда

должны быть разделены во времени и пространстве. Проведение активной

политики - это прерогатива государства, а не фонда занятости, формируемого

только за счет средств работодателей, поскольку она требует больших

вложений в создание рабочих мест, организацию систем и институтов

подготовки и переподготовки не только безработных, но всего экономически

активного населения. В настоящее время целесообразно оставить в ведении ФСЗ

и фонда занятости только те ее направления, которые вытекают из закона РФ

"О занятости населения в Российской Федерации", а в перспективе можно

перейти к их частичному финансированию государством.

В основу пассивной политики должна быть положена система социального

страхования от безработицы, отражающая иные принципы аккумулирования

требуемых средств, а также критерии и условия выплаты пособия по

безработице. Рассмотрим важнейшие цели страховой системы.

Стабилизация потребления. Пособие по безработице позволит семье иметь

достаточно средств для предотвращения резкого снижения уровня жизни, если

один из ее членов становится безработным. Поскольку сами работники не

страхуют (или не могут страховать) себя соответствующим образом от

незанятости в будущем, то государство путем обязательного страхования

(через фиксированное налогообложение заработной платы или отчисление от

подоходных налогов в течение периода занятости) помогает им избежать

падения уровня потребления, а следовательно, и уровня жизни.

Стабилизация занятости. По мнению сторонников страхования от

безработицы, предоставление пособия позволит потерявшим работу

сосредоточиться на поиске нового рабочего места. Его противники считают

такой аргумент весьма сомнительным и утверждают, что получение пособия

может продлить поиски работы. В качестве контраргумента сторонники

страхования от безработицы приводят следующее соображение: найденное в

результате длительных поисков рабочее место будет более подходящим для

работника, что в перспективе принесет дополнительную выгоду обществу за

счет сокращения текучести рабочей силы.

Стимулирование структурных сдвигов в странах с переходной экономикой.

Пособия должны выплачиваться работникам тех отраслей, которые раньше

получали субсидии или дотации из бюджета, а в настоящее время их лишились и

вынуждены перестраиваться. В данном случае пособия по безработице могут

увеличить финансовые ресурсы, направляемые на перестройку экономики, что в

итоге улучшит ситуацию в стране в целом.

Макроэкономическая стабилизация. Выплаты таких пособий по безработице

автоматически обеспечат финансовые стимулы для развития экономики, повышая

покупательную способность населения в периоды резкого падения спроса.

Основополагающие принципы новой концепции социального страхования от

безработицы состоят в следующем.

1. Объектами социальною страхования должны выступать работающие по

найму граждане, платившие взносы в страховой фонд. Таким образом, из сферы

пассивной помощи исключаются не работавшая ранее молодежь, домохозяйки,

беженцы из других стран и т.п. Но они имеют право регистрироваться в

качестве безработных или пользоваться услугами служб занятости. Вместе с

тем представители каждой из названных категорий могут либо быть охвачены

специальной государственной программой, осуществляемой через службы

занятости (например, профессиональная адаптация выпускников учебных

заведений, не имеющих опыта работы), либо стать объектом внимания

соответствующих ведомств - Миграционной службы для беженцев, отделов

социального обеспечения и социальной помощи - для домохозяек, среднедушевые

доходы которых ниже официально установленного уровня.

2. Субъектом, страхования является государственный внебюджетный фонд

социального страхования от безработицы (в настоящее время - фонд

занятости), средства которого будут аккумулироваться на уровне Федерации и

перераспределяться между регионами в зависимости от уровня безработицы, то

есть количества безработных и регионе. Подобное положение отличается от

существующего в настоящее время, когда 80 % собранных средств остаются в

регионе, а 20 % перечисляются в федеральную часть фонда занятости.

3. Источниками формирования фонда социального страхования от

безработицы являются отчисления работодателей, государства и работников в

неравной пропорции. Соотношение участия работодателя и работника может

быть, например, равно 3:1, то есть работодатель отчисляет 1,5 % (как это

происходит в настоящее время), а работник - 0,5 % своей заработной платы.

Это увеличит сумму средств фонда и повысит заинтересованность сторон в их

использовании. Финансовое участие государства возможно в рамках специальных

программ, например, финансирование содержания штата сотрудников служб

занятости, технического оснащения центров и т.п.

4. Размер пособия по безработице может составлять 60 % средней

заработной платы на последнем месте работы. Эта сумма должна выплачиваться

в течение всего законодательно установленного периода до момента нахождения

работы (сейчас - один год, в отдельных случаях - полтора года).

Одновременно следует определить максимальную и минимальную границы

выплачиваемого пособия. Максимальная граница будет означать, что в менее

выгодном положении окажутся те, кто работал дольше и зарабатывал больше,

поскольку им будут в меньшей степени компенсированы страховые взносы

("принцип солидарной ответственности"). В данном случае средства

перераспределяются в пользу малооплачиваемой в прошлом категории работающих

с тем, чтобы обеспечить им приемлемое существование на период временной

незанятости и поиска работы. В принципе максимальная граница может быть

сохранена на существующем уровне (средней заработной платы в регионе).

Вопрос о нижней границе - более сложный. Логично было бы считать ею

прожиточный минимум в регионе. С учетом жестких финансовых ограничений, в

рамках которых действует российское правительство, вполне реально

постепенное повышение планки минимального пособия от 50 % прожиточного

минимума до 100 %.

Гарантии государства в отношении своих граждан, потерявших работу,

могут быть предоставлены в двух основных формах. Первая - гарантия

стабильного источника существования на определенный законом и социально-

экономической необходимостью период времени. Вторая - гарантия свободы

выбора способа своего существования в период незанятости, в том числе и

зарегистрированной. Государство не должно навязывать безработному виды его

занятости или незанятости, переводя его тем самым в разряд иждивенца,

полагающегося только на помощь государства.

Принципиально важно только одно - имеет ли человек право на пособие

по безработице, то есть участвовал ли он в период своей занятости в

формировании страхового фонда. Если участвовал, то размер его пособия,

продолжительность и регулярность выплат не должны зависеть от власти

чиновников. Они могут определяться сроком уплаты и суммой выплаченного

страхового налога (пропорционального размеру заработка), а не только

величиной заработной платы в течение двух месяцев на последнем месте

работы.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11