Разделение властей на примере РФ

обеспечивает согласованное их функционирование, способен оперативно

выводить государственную систему из возможных (а точнее, неизбежных)

тупиковых ситуаций, которые не всегда имеют форму правового спора. Тем

самым президент обеспечивает необходимое единство государственной власти в

условиях разделения властей. Говоря по-другому, институт президента призван

цементировать государство, т.е. обеспечивать, прежде всего, устойчивость

механизма властвования»[20]. При этом функция обеспечения согласованного

взаимодействия государственных органов с учетом соблюдения принципа

разделения властей «предполагает равную требовательность, нейтральность и

объективность Президента по отношению ко всем государственным органам и к

действиям должностных лиц»[21].

В сфере взаимодействия с парламентом Президенту РФ принадлежат весьма

значительные полномочия. Он назначает выборы в Государственную Думу и

распускает ее в случаях, предусмотренных Конституцией, пользуется правом

законодательной инициативы, может вернуть одобренный парламентом

законопроект для повторного обсуждения (отлагательное вето), подписывает и

обнародует законы (ст. 84 Конституции РФ). Таким образом, Президент России

может оказывать весьма активное воздействие на работу парламента. Однако он

не подменяет его. Он не может принимать законы. А издаваемые Президентом

нормативные акты не должны противоречить Конституции и основным законам.

Президент РФ обладает довольно широкими полномочиями в сфере

государственного управления. Прежде всего, Председатель Правительства РФ

назначается Президентом с согласия Государственной Думы (ст.83 Конституции

РФ). Однако если Государственная Дума трижды отвергнет кандидатуру

Председателя Правительства, то Президент вправе сам его назначить и при

этом распустить Государственную Думу и объявить о новых выборах (ст. 111).

Реализация такого полномочия создает, конечно, особую неординарную

ситуацию, которая все же не может привести к установлению единоличного

президентского правления. Конституция не допускает этого.

Так, если Государственная Дума распущена, то новые выборы должны быть

назначены в такие сроки, чтобы Государственная Дума нового созыва собралась

на новое заседания не позднее чем через четыре месяца после роспуска.

Значит период, в течение которого может отсутствовать парламентский

контроль над Правительством, ограничен. Поскольку, по Конституции,

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству (ст. 103

Конституции), то тем самым исход выборов предрешает судьбу Правительства.

Правда сам Президент, может не согласится с Государственной Думой и не

отправлять после выражения ей недоверия в отставку. Для того, чтобы решение

о недоверии возымело должный эффект, оно должно быть подтверждено

Государственной Думой по истечению трех месяцев. В случае если имел место

досрочный роспуск Государственной Думы, Президент не может в течение года

после выборов вновь распустить палату. Он не может распустить Думу в

следующих случаях:

1) с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия

соответствующего решения Советом Федерации;

2) в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного

положения;

3) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничение прав Президента в

этой области свидетельствуют о том, что роспуск Думы рассматривается как

явление экстраординарное и крайне нежелательное.

Вообще, механизм, заложенный в Конституции Российской Федерации для

разрешения возможного конфликта между законодательной и исполнительной

властями, отличается большой сложностью. Президент — арбитр в споре между

властями — может, во всяком случае, теоретически, осуществлять в течение

нескольких месяцев управление страной посредством Правительства, не

пользующегося поддержкой Государственной Думы.

После выборов Президенту так или иначе придется считаться с

результатами выборов. Тем не менее, следует признать, что глава государства

обладает большими возможностями для воздействия на законодательную и

исполнительную власти. Он не просто арбитр, следящий за всеми ветвями

власти, он сам участвует в деятельности всех государственных органов. При

этом не следует полагать, что президент как – либо подменяет функции

органов государственной власти, например правительства, т.к. «Модель

Президента - фактического руководителя Правительства (при полноценной, а не

технической роли Председателя Правительства) ущербна не только в

политическом, но и в юридическом плане. Если Президент (глава государства)

действует в таком качестве, тогда он и несет полную ответственность за

деятельность этого высшего исполнительного органа. Но такой ответственности

Конституция и федеральные законы не предусматривают. Президент - глава

государства, он отвечает за общее состояние государственных дел. Каждый из

органов, представляющих разные ветви власти, несет ответственность исходя

из норм Конституции и федеральных законов и, прежде всего, перед народом –

единственным источником власти в Российском государстве (ст.3 Конституции).

За организацию работы Правительства как коллегиального органа несет

персональную ответственность Председатель Правительства. Возлагая на

Президента ответственность за деятельность Правительства, мы тем самым

принижаем роль Председателя Правительства. Заметим, что по Регламенту

Правительства (п.36) при равенстве голосов при принятии решения на

заседании Правительства решающим является голос Председателя

Правительства»[22].

В России не предусмотрена парламентская ответственность главы

государства. Это значит, что парламент не может заставить Президента уйти в

отставку. Но это не значит, что глава государства свободен от обязанности

следования предписаниям Конституции и законов. Если его деятельность

приобретает противоправный характер, вступает в действие специальный

механизм ответственности (импичмент). Президент Российской Федерации может

быть привлечен к ответственности только в случае государственной измены или

совершения иного тяжкого преступления. Наличие признаков такого

преступления должно быть подтверждено заключением Верховного суда РФ

(согл. ст. 93 Конституции РФ). После выдвижения обвинения следует довольно

сложная процедура выражения импичмента. Надо сказать, что первому

президенту России Б.Н. Ельцину пытались выдвинуть импичмент, но эти попытки

только показали, что это практически невозможно.

Важнейшей конституционно-правовой гарантией обеспечения разделения

властей и предупреждения злоупотреблений со стороны исполнительной власти

остается механизм ответственного правления. Это значит, что Правительство

РФ подконтрольно парламенту и несет политическую ответственность за свои

действия.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ.

Согласно Конституции РФ законодательным и исполнительным органом

является Федеральное собрание – парламент. Он состоит из двух палат. Это

Государственная Дума, депутаты которой избираются населением страны путем

всеобщих, равных и прямых выборов (450 депутатов), и Совет Федерации,

который выбирается путем косвенных выборов и включает представителей

субъектов Федерации (по два от каждого субъекта) (ст. 94, 95).

Федеральное Собрание характеризуется как представительный и

законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное

назначение данного парламентского учреждения.

Федеральное Собрание основывается на принципиально новом понимании

народного представительства по сравнению с тем, которое определяло

положение представительных органов прежде. Законодательные органы теперь не

образуют единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх всех Советов, хотя

Федеральное Собрание занимает высшее положение как орган федеральной

законодательной власти.

Федеральное Собрание отражает реальный федерализм, построенный на

строгом разделении предметов ведения и полномочий органов государственной

власти Федерации и ее субъектов. Если по прежней российской Конституции

парламент характеризовался как законодательный, распорядительный и

контрольный орган государственной власти, то теперь это только

представительный и законодательный орган, не обладающий функцией прямого

контроля за исполнительной властью.

Как представительный орган Федеральное Собрание выступает выразителем

интересов и воли всего многонационального народа, т. е. граждан Российской

Федерации. Народное представительство обеспечивается демократической

избирательной системой, открывающей возможность избрания в парламент для

каждого гражданина в соответствии с законом.

В связи с принятием Конституции России изменился

конституционный статус законодательного и представительного органа

государственной власти Российской Федерации. В новой Конституции

России перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами Федерального

Собрания, более ограничен. Из сферы ведения парламента исключены

распорядительные и контрольные функции. Парламентский контроль

достаточно ограничен. Как уже говорилось, за палатами парламента сохранено

право осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета

(ст.101), а за Государственной Думой - также полномочие решать

вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

Существуют три основные группы полномочий Федерального собрания,

которые установлены Конституцией:

во-первых, относящиеся к исключительному ведению палаты (статьи 102 и

103);

во-вторых, связанные с организацией деятельности палаты (ст.101);

в-третьих, по принятию федеральных законов (ст.105).

Статьи 102 и 103 являются юридическим выражением системы сдержек

и противовесов в построении и функционировании высших органов

законодательной, исполнительной и судебной власти, эти статьи

перечисляют вопросы, которые находятся в ведении соответственно Совета

Федерации и Государственной Думы. Это означает, что окончательное решение

по этим вопросам (постановление) принимает соответствующая палата. Тем не

менее, решение большинства из этих вопросов, так или иначе, пересекается с

конституционными полномочиями других органов государственной власти,

предопределяется их позицией, а по некоторым вопросам решение палаты может

порождать правовые последствия, отнюдь не вытекающие из полномочия палаты

решать этот вопрос (например, решение Государственной Думой вопроса о

доверии Правительству фактически определяет судьбу не Правительства, а

самой Государственной Думы). Почти все эти вопросы (и соответствующие

полномочия палат) упоминаются в других статьях Конституции. Перечисление

вопросов, находящихся в ведении палат Федерального Собрания, принципиально

важно, поскольку тем самым точно описывается круг вопросов, регулируемых

общеобязательными актами палат – постановлениями.

Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами Федерации

(п.«а» ч.1 ст.102). В соответствии со ч. 3 ст.67 Конституции границы между

субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия. Совет

Федерации, во-первых, должен установить наличие такого согласия, во-вторых,

санкционировать договоренность соответствующих субъектов Федерации, если

при этом не нарушаются интересы других субъектов РФ. Если Совет Федерации

не утвердит решение соответствующих субъектов РФ об изменение границ между

ними, то возможен спор о компетенции, который в соответствии с ч. 3 ст. 125

Конституции может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Только в п.«б» и «в» ч.1 ст.102 Конституция предусмотрела два случая,

когда указы Президента РФ нуждаются в утверждении другим государственным

органом - Советом Федерации. В соответствии со ст.88 Конституции Президент

РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным

конституционным законом, вводит на территории России или в отдельных ее

местностях чрезвычайное положение, а в случае агрессии против России или

непосредственной угрозы агрессии, как сказано в ст.87 Конституции, вводит

на территории России или в отдельных ее местностях военное положение. В

обоих случаях Президент обязан незамедлительно сообщить об этом Совету

Федерации и Государственной Думе. Далее Совет Федерации должен решить

вопрос об утверждении указа Президента о введении чрезвычайного или

военного положения. Причем из Конституции не вытекает, что отказ Совета

Федерации утвердить, например, указ Президента о введении военного

положения автоматически влечет за собой отмену военного положения. Военное

положение вводит Президент, являющийся Верховным Главнокомандующим

Вооруженными Силами РФ (ч.1 ст.87 Конституции РФ), и только Президент может

его отменить. Вместе с тем отказ Совета Федерации утвердить соответствующий

указ Президента делает этот указ противоречащим Конституции (в противном

случае содержание п.«б» и «в» ч.1 ст.102 утрачивает смысл), и Президент

обязан его отменить.

Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее

территории (п. «г» ч.1 ст.102) затрагивает общие интересы не только народа

России в целом, но и народов субъектов Федерации (не исключено разное их

отношение к этому), а поэтому каждый раз решается Советом Федерации.

Соответственно решение вопроса об использовании Вооруженных Сил в пределах

России относится к компетенции Верховного Главнокомандующего.

Назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности также

относится к ведению Совета Федерации.

Кадровые назначения, осуществляемые Советом Федерации, о которых

говорится в п.п.«ж» и «з» ч.1 ст.102 (назначение судей Конституционного

Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на

должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ) входят в

механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в

федеративных отношениях. Однако неурегулированность таких вопросов, как

сроки предложения кандидатур Президентом, возможность или невозможность

вторичного внесения отклоненной кандидатуры, порождает серьезные проблемы в

сфере эффективного функционирования отдельных из указанных государственных

органов и легитимности осуществления полномочий некоторыми должностными

лицами. Так, например, долгий подбор Президентом РФ кандидатов на должность

судей Конституционного Суда привел к тому, что этот орган приступил к

работе более чем через год и два месяца после принятия Конституции 1993 г.

Практически год (1994-1995 гг.) на должности Генерального прокурора (при

этом кандидатура, предлагавшаяся на эту должность, неоднократно отклонялась

Советом Федерации) находился так называемый исполняющий обязанности

Генерального прокурора - должность, неизвестная Конституции и существующая

вне легитимирующего ее порядка назначения.

Пункты «а» и «б» ч.1 ст. 103 Конституции раскрывают принцип

ответственности Правительства перед нижней палатой парламента. Пункты «и»

ч.1 ст. 102 и «г» ч.1 ст. 103 дают полномочия Совету Федерации и

Государственной Думе формировать на паритетных началах Счетную палату.

Пункт «ж» ч.1 ст.103 позволяет Государственной Думе выдвигать обвинение

против Президента РФ.

Назначение на должность и освобождение от должности Председателя

Центрального банка России отнесено к ведению Государственной Думы (п.«в»

ч.1 ст.103) ввиду того, что данное должностное лицо призвано исходить из

общефедеральных интересов при проведении кредитно-денежной политики и быть

в значительной степени независимым от субъектов РФ. В решении вопроса об

освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ Конституция

предоставляет Государственной Думе существенно большую самостоятельность,

чем Совету Федерации в вопросе об освобождении от должности Генерального

прокурора РФ. В последнем случае Президент РФ «вносит в Совет Федерации

предложение» об освобождении от должности (п.«е» ст.83 Конституции), а в

первом Президент «ставит вопрос» об освобождении от должности Председателя

Центрального банка (п.«г» ст.83). Причем ч.2 ст.129 Конституции ясно

определяет, что Генеральный прокурор может быть освобожден от должности

Советом Федерации только по представлению Президента. Аналогичного

положения о Председателе Центрального банка Конституция не содержит. Таким

образом, Конституция предполагает, что Председатель Центрального банка

может быть освобожден от должности Государственной Думой не только по

инициативе Президента.

Объявление амнистии (п.«е» ч.1 ст.103), назначение и освобождение от

должности Уполномоченного по правам человека (п.«д» ч.1 ст.103) - это

единственные вопросы, на решении которых палатой федерального Собрания (а

именно - Государственной Думой) никак не отражаются полномочия других

государственных органов, не требуется инициатива Президента, а решение

может породить только те последствия, которые предусмотрены в самом

решении.

Решение Государственной Думы об амнистии не нуждается в каком-либо

дополнительном утверждении. На уровне субъектов РФ решения об амнистии

приниматься не могут. Эти вопросы – исключительная компетенция Российской

Федерации в лице Государственной Думы.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5