26 сентября 2003 на заседании
правительства должен был быть рассмотрен вопрос о структурных преобразованиях в
сфере добычи и транспортировки природного газа. На заседании ожидалось
представление доклада Минэкономразвития по данной теме.
25 сентября в Пекине премьер-министр РФ М.Касьянов заявил о том, что
ресурсы независимых производителей газа РФ должны быть вовлечены в общий
газовый баланс страны, сообщал “ПРАЙМ-ТАСС”. По словам премьера, вопросы
доступа независимых производителей к газовой трубопроводной системе станут
главными на заседании правительства. М.Касьянов считает, что правительству
необходимо “двигаться вперед” в вопросе реформирования газовой сферы.
Председатель правительства отметил, что доля независимых
производителей газа незначительна и составляет 5-10% от объема добываемого газа
в России “Газпромом”. В то же время, отсутствие четких экономических механизмов
не позволяет существующим владельцам лицензий на разработку газовых месторождений
“проводить расчеты по инвестициям на будущее”, – отметил М.Касьянов.
Однако вопрос о структурных преобразованиях в добыче и
транспортировке газа был снят с повестки заседания правительства 26 сентября.
“Вчера вечером ко мне обратились глава Минэкономразвития РФ
Г.Греф и министр энергетики И.Юсуфов и выразили сомнение в целесообразности
рассмотрения этого вопроса на сегодняшнем заседании правительства”, –
подчеркнул М.Касьянов. “Думаю, будет правильно удовлетворить эту просьбу”, –
отметил он.
По словам М.Касьянова, вопрос был снят из-за низкого уровня
проработки соответствующих материалов по данному вопросу. Соответствующим ведомствам
поручено доработать материалы для рассмотрения этого вопроса на заседании
правительства позднее. Дата пока не определена. Вывод: До сих пор реальных сдвигов в вопросе
реформирования газового рынка России фактически не наблюдается: либерализации
рынка акций “Газпрома” не было (компетенция правительства), равно как и в
области создания свободного сектора рынка газа в России.
Аналогичная ситуация и в вопросе доступа независимых
производителей к газотранспортной системе “Газпрома”. Несмотря на то, что
постановление Правительства по этому вопросу принято 14.06.1997 (№858),
существенного прогресса пока нет. В то же время, без развития независимых
производителей невозможна конкуренция в отрасли, либерализация тарифов и
формирование обоснованных цен на газ, проведение реконструкции и расширения газопроводной
системы.
В целом, говоря о либерализации российского газового рынка, необходимо
отметить следующее:
1)
Очевидно, что предложения увеличить долю государству в “Газпроме” до 51%
являются предлогом для ничегонеделания и не отвечают принципу эффективного
управления компанией. Такого быть не должно, так как государство – крупнейший
акционер и де-факто и так контролирует компанию.
2)
Попытка затянуть процесс либерализации во времени только негативно скажется на
ситуации в отрасли. Кроме того, любые попытки государства “заработать” на
подобных задержках, а это, вполне вероятно, будет происходить, тоже ни к чему
хорошему не приведут.
3)
Очевидно, что логичнее было бы хотя бы увеличить квоту для нерезидентов
(20%-ный лимит исчерпан), а еще лучше – вообще отменить всяческие ограничения.
Только в этом случае настоящая либерализация обеспечит максимальный эффект.
Относительно же либерализации в
смысле стимулирования независимых производителей и доступа к трубопроводной
системы “Газпрома”, безусловно, без этого газовый рынок России развиваться не
может. Другое дело, что понятны причины, почему “Газпром” не торопится это
делать – терять выгодный бизнес никому не хочется. Поэтому чем быстрее государство
либерализует цены на газ, тем быстрее “Газпром” прекратит сопротивляться.
Правительству и менеджменту пора понять, что наращивание добычи
газа при уровне внутренних тарифов ниже издержек производства – неприемлемая политика.
Растранжиривание энергетических ресурсов, нерациональное стимулирование
потребления газа угрожает стабильности самого “Газпрома” и доходов бюджета. Нужна
рациональная газовая стратегия России, в которой
есть место и “Газпрому”, и независимым производителям, которая предполагает
выделение газопроводов в отдельную компанию и повышение внутренних цен на газ
до уровня, обеспечивающего нормальную коммерческую добычу. А “Газпрому”
следовало бы понять, что он не министерство, а компания, то есть прибыль
является главным показателем. В этом смысле логично сосредоточиться на более
прибыльном бизнесе (экспорте), отдавая убыточные внутренние операции
независимым производителям. А государству пора вести себя в “Газпроме” как
акционеру, который заботится о стоимости своей собственности.
С начала 2003 г. прошло уже несколько
заседаний правительства, посвященных дальнейшим перспективам налогового
реформирования. К сожалению, кардинальных решений в области определения
дальнейшей стратегии реформирования и повышения в целом эффективности налоговой
системы принято не было, хотя налоговая реформа является одной из ключевых
экономических реформ. Тем не менее, серьезного продвижения в ней не наблюдается.
В течение 2002 г. по ключевым направлениям налогового реформирования
правительством были приняты следующие решения:
С 01.01.2002 г. ставка налога на прибыль снизилась на 11% до 24% при отмене
всех льгот.
С 01.01.2003 г. вступили в силу главы части второй Налогового кодекса 26.2
“Упрощенная система налогообложения” и 26.3 “Система налогообложения в виде
единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности”.
Принято решение об отмене налога с продаж с 1 января 2004 г.
Рассматривается снижение ЕСН на 5% (до 31,5%) либо сужение шкалы ЕСН, а также
снижения НДС с 20% до 18%. Правда, это предлагается сделать не раньше 2005 г.,
что обусловлено выплатами по внешнему долгу и выборами.
ОЦЕНКА
ХОДА РЕФОРМЫ В 2002 г.
В течение 2002 г.
по ключевым направлениям налогового реформирования сдвигов не произошло,
правительство явно решило приостановить налоговую реформу в среднесрочной
перспективе (до 2005 г.). Осторожность правительства свидетельствует о
неуверенности идеологов реформы перед проблемами 2003 г. (пиковые выплаты,
парламентские выборы), а не о продуманной стратегии и тактике.
Более растянутые графики налоговой реформы и заявления о снижении
налогового бремени в отношении к ВВП не убеждают. По нашему мнению, динамика
данного показателя не является веским аргументом эффективного налогового
реформирования государства:
во-первых, небольшое снижение налогового бремени не может дать
необходимый эффект повышения деловой активности. Подтверждением служит плохая
динамика сальдированного финансового результата предприятий;
во-вторых, помимо налогового бремени бизнес продолжает нести
существенные затраты на преодоление административных барьеров;
в-третьих, эффективность работы налоговых органов низка, в то время как
резервы ее повышения огромны. В течение 2002 г. прогнозную собираемость
налоговых поступлений в федеральный бюджет по основным налогам (без учета ЕСН)
удалось обеспечить лишь в марте и октябре. По основным налогам недобор составил
55 млрд. руб. В целом же, с учетом ЕСН, налоговый недобор по итогам 2002 г.
составил примерно 8 млрд. руб. Таким образом, фискальная ситуация ухудшается,
что негативно отражается на доходной части бюджета.
в-четвертых, до сих пор не проведена оценка стоимости и эффективности
сбора каждого налога, что позволило бы ответить на многие вопросы (в
частности, в отношении налога на прибыль). Очевидно, что собирать надо только
реально собираемые, а не теоретические налоги.
в-пятых, тянуть с либерализацией налоговой политики нельзя. Дальнейшее
снижение налогов означает сужение круга нарушителей, с которыми нужно бороться,
что позволит повысить эффективность налоговых органов в целом.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ
НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ:
1. Можно
согласиться с тем, чтобы не трогать НДС, оставив его на уровне 20% (вместо
снижения до 15-17%) при условии снижения ЕСН и налога на прибыль. При этом улучшение
сбора НДС может реально пополнить бюджет.
2.Единый социальный налог (ЕСН) на
уровне 35,6% запредельно высок и стимулирует сокрытие зарплаты (даже при
регрессии уплаты в зависимости от суммы). Необходимо снижение ЕСН до 20-25%.
Даже снижение до 30% дало бы качественный рывок и обеспечило рост абсолютного
сбора не только самого ЕСН, но и подоходного налога в результате большей
легализации зарплаты. Понятно, что правительство боится экспериментировать с
доходами социальных фондов, но в данном случае эта боязнь наносит прямой ущерб
перспективам российской экономики.
3. Налог на прибыль на уровне 24% с
ликвидацией льгот по сути является “припаркой мертвому”, так как реально ничего
не затрагивает. Уровень налога на прибыль должен определяться двумя факторами –
необходимостью свести к нулю привлекательность налоговых оффшоров и
стимулированием инвестиций в Россию. На наш взгляд, уровень налога на прибыль
на уровне 15% был бы большим шагом вперед, хотя, по большому счету, его можно
было бы вообще ликвидировать. В настоящее время в России налог на прибыль
является сомнительным, так как ни при каком уровне ставки налога (что показала
практика собираемости в 2002 г.) не появится стимул его платить, если можно
этого не делать.
4. Налог с продаж. Само по себе
существование налога с продаж не должно пугать. Если этот налог полностью
находится в ведении субъектов Федерации, то его введение будет внутренним делом
региональных властей.
5. В упрощенной системе обложения
малого бизнеса осуществить в 2005 г. переход к налогообложению оборота, а не
возвращаться к налогообложению прибыли. Кроме того, необходимо снижение ставки
налога с оборота до 5%.
6. В сфере недропользования нужно
задуматься над рентными платежами, в том числе в нефтяной отрасли.
7. В целом же, в области
налогового реформирования необходимо двигаться в рамках реформы межбюджетных
отношений и разграничения полномочий между уровнями власти.
Возникает вопрос: есть ли у
правительства реальная стратегия в области налогообложения? Понимает ли оно,
что темпы роста экономики далеки от оптимальных и есть опасение, что рост скоро
прекратится? Понимает ли оно, что инвестиционная привлекательность России
остается низкой?
Резервы более эффективного сбора налогов колоссальны.
Государство упускает миллиарды долларов в результате слабости налоговых органов
и сложности налоговой системы. Без продолжения налогового реформирования и
создания институциональной среды с равными условиями функционирования хозяйствующих
субъектов невозможно дальнейшее устойчивое развитие экономики России.
Останавливаться на полпути неразумно.
23 апреля 2003г. на специальном заседании
Правительства РФ, посвященном рассмотрению налоговой реформы, были одобрены
основные направления налоговой политикина 2003-2005гг.
По заявлению премьер-министра М.Касьянова, правительство
планирует принять меры по снижению налогового бремени в 2004-2005 гг. на 1,8-2%
ВВП, что позволит придать дополнительное ускорение экономическому росту в
России на 0,5-1%. В частности, снижение налогового бремени позволит перерабатывающему
сектору экономики “аккумулировать инвестиционные ресурсы с целью обеспечения
большего темпа роста”. Также, по словам премьера, в налоговой реформе будут
предусмотрены меры по “улучшению администрирования” налоговой системы, которая
станет “более понятной и для налоговых органов, и для налогоплательщиков”.
Согласно разработанному Минфином проекту налоговой реформы, с
2004 г. планируется отменить налог с продаж, снизить базовую ставку НДС с 20 до
18%, при сохранении пониженной ставки 10% по социально-значимым товарам и
услугам. В случае благоприятной финансовой ситуации в 2005 г. Минфин допускает
возможность введения с 2006 г. единой ставки НДС в размере 16%.
Также, по расчетам Минфина, предполагается снижение базовой
ставки ЕСН в 2005 г. с 35,6% до 26% для уровня заработных плат до 300 тыс. руб.
в год, для заработных плат от 300 тыс. до 600 тыс. руб. будет действовать
ставка в размере 10%, а для зарплат свыше 600 тыс. руб. – 2%. По расчетам
Минфина, данное снижение ставки ЕСН приведет к сокращению доходов в бюджет на
224 млрд. руб., однако с учетом расширения налогооблагаемой базы, прогнозируется
сокращение бюджетных доходов на 194 млрд. руб.
Также на заседании отмечалось, что непроцентные расходы 2004 г.
обеспечены доходами на 1,73 трлн. руб., и для их обеспечения в реальном
выражении в следующем году существует нехватка примерно 170 млрд. руб. По
словам министра финансов А.Кудрина, проблема изыскания дополнительных
источников дохода будет, в частности, решаться путем улучшения
администрирования в налоговой системе. Кроме того, А. Кудрин отметил, что для
пополнения доходной базы бюджета не исключается уточнение механизма формирования
стабилизационного фонда. Ранее сообщалось, что может быть увеличена базовая
цена нефти с $18,5 до $19,5 за баррель, при превышении которой доходы от
нефтяной отрасли будут направляться в стабилизационный фонд.
Помимо всего прочего, Минфином предлагается с 1 января 2004 г.
прекратить действие льготы для регионов-офшоров по налогу на прибыль. А.Кудрин
пояснил, что после отмены льгот по этому налогу с начала 2002 г. сохраняется
действие льгот в ряде регионов по ранее заключенным инвестиционным соглашениям.
В частности, в Мордовии вследствие предоставления льгот объем выпадающего
налога на прибыль в 2002 г. составил 16 млрд. руб., в Калмыкии – 5,3 млрд.
руб., на Чукотке – 6,9 млрд. руб. Также, по словам вице-премьера, правительство
может отказаться от рассматриваемого ранее предложения об ускоренном возврате
НДС по объектам капстроительства. Он пояснил, что эту норму нельзя вводить без
одновременной выработки механизма для предотвращения
злоупотреблений. “Это было бы неэффективно и для самих предприятий, и для
бюджета”, – сказал вице-премьер. Вывод: Как мы уже писали ранее, именно
продолжение налоговой реформы могло бы послужить значительным стимулом
дальнейшего проведения экономических реформ и развития экономики России.
Наиболее существенной из
предложенных правительством мер, по нашему мнению, является снижение ставки
ЕСН, причем снижение данного налога до
предполагаемого уровня в 26% действительно могло бы стать эффективной мерой. В
настоящее время ЕСН на уровне 35,6% запредельно высок и стимулирует сокрытие
зарплаты (даже при регрессии уплаты в зависимости от суммы). Снижение ЕСН дало
бы качественный рывок и обеспечило рост абсолютного сбора не только самого ЕСН,
но и подоходного налога в результате большей легализации зарплаты.
Что касается НДС, то можно было бы оставить ставку данного
налога на существующем уровне, но только при условии снижения ЕСН и налога на
прибыль. При этом улучшение сбора НДС может реально пополнить бюджет. Поэтому,
мы считаем, что вместо предложенной меры по снижению НДС до 18% (а в
перспективе до 16%) целесообразнее было бы снизить ставку налога на прибыль до
15% с последующей его отменой в среднесрочной перспективе. Существующий налог
на прибыль на уровне 24% с ликвидацией в 2002 г. всех льгот не является
эффективным, так как реально ничего не затрагивает. С нашей точки зрения,
уровень налога на прибыль должен определяться двумя факторами – необходимостью
свести к нулю привлекательность налоговых оффшоров и стимулированием инвестиций
в Россию.
Отмену налога с продаж нельзя назвать кардинальной в
реформировании налоговой системы страны. Само по себе существование налога с
продаж не должно являться проблемой. Если этот налог полностью находится в
ведении субъектов Федерации, то его применение – внутреннее дело региональных
властей, которые могут счесть его эффективным.
Стоит также отметить, что проведение эффективной налоговой
реформы невозможно без формирования межбюджетных отношений на принципиально
ином качественном уровне. Межбюджетные отношения и разграничение полномочий
между уровнями власти – вопросы, решение которых позволит выйти на новый
уровень экономического развития. Необходима нейтрализация несбалансированности
переданных федеральным центром регионам обязательств и необходимых для их
выполнения доходов. Решение вопросов в сфере разграничения полномочий между
ветвями власти отразится как на экономическом развитии страны, так и на
повышении эффективности функционирования федеральных, региональных и местных
властей.
Пока региональные и местные власти не обладают полномочиями по
формированию и проведению собственной налоговой и бюджетной политики, они не в
состоянии в полной мере нести ответственность перед инвесторами, кредиторами и
населением за прогрессирование экономического развития своих территорий,
состояние общественных финансов и социальной сферы.
На основе решения вопросов разграничения полномочий можно (и
нужно) перейти к построению новой системы межбюджетных отношений, заключающейся
в расширении бюджетных и налоговых полномочий (автономии) региональных и
местных властей, и повышении ответственности в их применении. Говоря о
совершенствовании системы межбюджетных отношений стоит отметить, что данные
вопросы рассматриваются в настоящее время в правительстве и Госдуме, более
детальное обсуждение планируется в мае.
Таким образом, в целом, за исключением ряда моментов, описанных
выше, можно позитивно оценить планы правительства по налоговому реформированию,
дело за реализацией.
III.2.
Реформирование Центробанка
10 июля 2003 Президент РФ подписал
закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”. Закон был
поводом для возникновения разногласий между верхней и нижней палатами парламента.
В результате, Совет Федерации наложил вето на принятие документа в думской
редакции, однако Госдума вето преодолела, в результате чего закон был подписан
президентом. Наиболее спорными оказались пункты об ограничении количества
проверок коммерческих банков (к нему Госдума вернется во время осенней сессии)
и о численности и составе Национального банковского совета (НБС) – контрольного
органа, который возьмет на себя часть функций совета директоров ЦБ.
Нововведения направлены на ужесточение контроля над административными расходами
банка и организацию более прозрачной деятельности ЦБ. Как заявлял глава
бюджетного комитета Госдумы А.Жуков, “ЦБ, тратящий на капстроительство суммы,
сравнимые с расходами федерального бюджета на инвестиции, как это было в
1998-99 гг., и устанавливающий сам для себя правила бухгалтерского учета, - это
ненормально”. С этим трудно не согласится, однако, на наш взгляд, пути решения
этой проблемы должны быть другими. Ни один из центральных банков в развитых странах
не имеет такого многоступенчатого контроля над своей деятельностью. Независимость
Центрального банка считается залогом его грамотной политики. Но с другой
стороны, большинство аналогичных институтов за рубежом имеют заметные отличия
от ЦБ РФ и в других направлениях.
Во-первых, основной задачей такого учреждения определено
формирование денежно-кредитной политики, важным инструментом для ее проведения
– установление процентных ставок. Например, работа Банка Англии строится по
такому принципу: правительство Великобритании ежегодно определяет ориентиры для
уровня инфляции, а Банк в соответствии с ними формирует размеры процентной
ставки (в настоящее время она составляет 2,5%). Именно этот механизм
рассматривается как главный Центральными банками Великобритании, Австралии,
США. В законе о ЦБ существует пункт, согласно которому рефинансирование
банковской системы является одной из основных функций ЦБ, однако Центробанк в настоящее
время ею не занимается, создавая впечатление, что единственной задачей функционирования
этого института является накопление золотовалютных резервов и курсовая политика.
Во-вторых, сама
организационная структура Банка России отличает его от соответствующих институтов
за рубежом.
