Итоги реформ в России за 10 лет

Источник: The Economist

           Россия занимает второе место в мире и по численности сотрудников Центробанка, и по их количеству, приходящемуся на 100 тыс. населения. Причем по численности штата нас опережает лишь Китай, имеющий 150 тыс. сотрудников в Центральном банке, однако в расчете на 100 тыс. жителей там приходится 11,5 служащих ЦБ, а в России, где численность населения почти в 10 раз меньше, в ЦБ работает более 85 тыс., или около 60 на 100 тыс. человек. Более высокая концентрация существует лишь на Каймановых островах, где в Центробанке работает всего 87 человек. Для сравнения, штат сотрудников Европейского Центрального Банка в совокупности с центробанками 12 стран-членов еврозоны, составляет в целом 56 000 человек (информация на 2001 г.). Таким образом, на 100 тыс. жителей еврозоны приходится 18,3 работников Центробанка, тогда как в США на 100 тыс. человек населения приходится лишь 8,3 банкира, а в Англии – лишь 3,9 банкиров на 100 тыс. граждан. Более того, в годовом отчете ЦБ за 2001 г. указывается, что штатная численность Банка России в 2001 г. возросла еще на 881 единицу, однако данных об общем количестве служащих не приводится. В независимых источниках приводятся цифры в диапазоне от 85 до 90 тыс. чел.
            Кроме того, согласно годовому отчету, по состоянию на 1 января 2002 г. в систему Банка России входили центральный аппарат (22 департамента), 78 территориальных учреждений, 5 отделений Московского ГТУ, 1169 расчетно-кассовых центров, Центральное хранилище и сеть межрегиональных хранилищ, 5 организаций программно-технического комплекса, ряд организаций, обеспечивающих функционирование Банка России. Однако никаких дополнительных сведений о структуре организации не приводятся. Например, каковы функции каждого департамента ЦБ, список названий которых опубликован на сайте Центробанка? Так, в Австралии всего 9 отделений (департаментов), однако информация о них гораздо подробнее, вплоть до имен руководителей. Каждый департамент имеет четко поставленные задачи, суть которых может понять любой посетитель сайта. Такой подход характеризует степень открытости и прозрачности структуры австралийского ЦБ, чего не скажешь о ЦБ РФ. Заметим, не менее загадочно понятие организаций, обеспечивающих функционирование Банка России.
           Другой вопрос: для чего нужна столь масштабная система территориальных учреждений ЦБ? Можно было сказать, что они выполняют надзорные функции. Однако в условиях, когда в большинстве регионов отсутствует крупный банковский бизнес, целесообразность присутствия там сотрудников Банка России сомнительна.
           Вывод: Реформа Центробанка жизненно необходима. Его активная деятельность, особенно в денежно-кредитной политике, является необходимым условием формирования нормальной банковской системы. Очевидно, что реформирование ЦБ нужно начинать с его организационной структуры, штат которой чрезвычайно раздут, ответственность размыта и, следовательно, низка эффективность функционирования.
           Кроме того, в области надзора для повышения эффективности необходимо создание единого органа финансового надзора на основе надзорных подразделений ЦБ, ФКЦБ, Минфина и т.д., о чем мы неоднократно писали, и сосредоточение аппарата Банка России на основной задаче - защите и обеспечении стабильности рубля с помощью упомянутых мер (денежно-кредитная политика). После такого шага отпадет даже формальная необходимость в содержании огромной территориальной структуры и появится возможность кардинального сокращения штата. Используя освободившиеся средства, можно будет привлечь небольшое количество эффективных специалистов. Помимо этого, для оптимизации работы ЦБ необходимо избавление от непрофильных активов и вывод Центробанка из капитала всех коммерческих учреждений, а также обеспечение прозрачности его работы. 

             III.3. Реформирование российской банковской системы

            27 сентября состоится заседание Правительства, посвященное проблеме банковской реформы. В преддверии этого продолжается обсуждение проектов реформы. На сегодня их  три:  

             1. Проект руководителя рабочей группы по банковской реформе Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), председателя совета директоров МДМ-банка А.Мамутом;

             2. Проект, подготовленный Центральным банком совместно с Минфином и представителями Всемирного банка; 

             3. Проект Ассоциации российских банков (АРБ).

             По степени радикальности революционным считается проект А.Мамута, эволюционными – проекты ЦБ РФ и АРБ. Такое деление обусловлено принципиальными различиями. Основные разногласия касаются концентрации капитала, конкуренции и устойчивости банковской системы. Единственное, в чем более или менее все сходятся – введение международных стандартов отчетности.

              Центробанк выступает за сохранение двухуровневой структуры банковской системы, РСПП – за трехуровневую структуру. ЦБ – за постепенное увеличение требований к капиталу банков, РСПП – за резкое (для федеральной и генеральной лицензии минимальный уставный капитал банка по замыслу авторов должен повысится с 1 млрд. руб. до 3 млрд.руб., для региональной лицензии – до 200 млн. руб.). ЦБ хочет оставить госбанкам их функции, РСПП предлагает превратить их в специализированные агентства без права работать в качестве банков. ЦБ против скорейшего перехода на международные стандарты бухучета, а РСПП настаивает на этом. 

             Отбор по критерию минимального размера уставного капитала среди российских банков с генеральными лицензиями проходят только 60 банков из 247 на 01.04.2001 г. Из 1318 региональных банков только 228 обладают капиталом свыше 200 млн. руб. Резкое повышение требований к капиталу может привести к ситуации, когда значительная часть финансово устойчивых банков будет вытолкнута с рынка банковских услуг, что повлечет за собой очередную дестабилизацию банковского системы.

            Экспертам Минфина и Минэкономразвития проект РСПП не понравился. В его поддержку выступило только МАП, которому, видимо, не терпится еще больше монополизировать банковскую сферу. ЦБ, АРБ и крупнейшие региональные банки также выступили против проекта “реформы по Мамуту”. Банкиры считают, что реализация проекта РСПП приведет к системному кризису в экономике, а региональные банки будут попросту поглощены крупными финансовыми группами.

            Очевидно, что РСПП, ставший придатком ряда олигархических групп, проводит курс, выгодный горстке крупнейших банков. Даже Центробанк, которому всегда хотелось повысить минимальные требования к капиталу, занимает более умеренную позицию.

              Мы задаем вопрос: причем здесь реформа? Если у банка маленький капитал – причем надо смотреть не уставный капитал, а все собственные средства с учетом резервов – то он просто не сможет иметь больших операций. Кому это мешает, если в стране при этом есть профессиональный банковский надзор? Очевидно, что нам морочат голову.

              Отсюда же происходит и желание лишить госбанки банковских функций – очень хочется убрать конкурентов, причем нерыночным путем. Абсолютно нет никакой необходимости создавать в банковской системе странный третий уровень. Внедрение проекта РСПП приведет к очередному переделу банковского рынка, в результате чего произойдет монополизация рынка и получение над ним контроля со стороны горсти “привилегированных” банков.

   На наш взгляд, повестка банковской реформы должна быть иной: 

   1. Создание единого эффективного органа финансового надзора на базе надзорных подразделений Центробанка, ФКЦБ, Страхнадзора (сейчас в Минфине), Инспекции по пенсионным фондам и т.д.

   2. Ужесточение надзора в банковской сфере, борьба с коррупцией в сфере временного управления и санации банков, ускорение процедур банкротств.

   3. Приведение банковского законодательства к мировым стандартам.

   4. Вывод Центробанка из капитала всех коммерческих учреждений.

   5. Скорейшая приватизация всех банков с государственным участием (в случае Сбербанка – снижение государственной доли до 50% + 1 голос).

   6. Стимулирование притока иностранного капитала в банковскую сферу (это связано и со вступлением в ВТО).

   7. Стимулирование конкуренции в банковской сфере.

   8. Кардинальное изменение работы Центробанка.

   Есть две главные проблемы нашей банковской системы:

   Во-первых, ее неразвитость и неэффективность, что проявляется прежде всего в том, что она не выполняет функцию перераспределения финансовых ресурсов, в частности, слабо связана с реальным сектором экономики и еще меньше с населением (несмотря на Сбербанк). Как может развиваться экономика, в которой почти нет рынка капиталов, а доступ к банковскому кредиту  катастрофически ограничен? Именно этот вопрос следует обсуждать на заседании правительства.

           Во-вторых, существует вопрос доверия. Поскольку и государство, и банки много раз всех обманывали, то никто в банковскую систему уже не верит. Заемщики стремятся обмануть банк (отсюда большой невозврат кредитов), а вкладчики прячут деньги под матрасами (отсюда низкий уровень монетизации сбережений). Изменить тенденцию можно только жестким надзором за банками и наказанием виновных, а также повышением надежности и качества работы банков.  Привлечение западных банков решает последнюю проблему наиболее быстро.

             Больной вопрос – когда Центральный банк займется своей главной (по закону) функцией – денежно-кредитной политикой. Складывается впечатление, что сегодня Центробанк занимается почти исключительно валютным курсом и золото-валютными резервами, но не регулированием кредита. Поэтому реформа Центробанка остро необходима: должен появиться эффективный механизм краткосрочного рефинансирования банковской системы, а учетная ставка Центробанка должна стать ориентиром для реальных ссудно-депозитных операций и инструментом денежно-кредитной политики. 

            Ситуация с Центробанком сегодня просто критическая, так как он не только не занимается денежно-кредитной политикой, но и провалил банковский надзор и реструктуризацию банков после кризиса 1998 г., ничего не делает для совершенствования банковской техники, не борется с сомнительными банками, не стимулирует развитие денежного рынка, продолжает участвовать в коммерческой деятельности, что является конфликтом интересов.

           Как ни странно, в Центробанке все еще цепляются за прошлое – например, как может современный Центробанк сопротивляться скорейшему введению международных стандартов учета? Частично это связано с тем, что уже два года ожидается смена руководства Центробанка, но решение в Кремле все не принимается. “Подвешенное” руководство ничего не делает. 

          Будем надеяться, что 27 сентября Правительство взглянет на банковскую реформу шире и примет разумное решение.

                                         IV. Реформы органов власти России

             IV.1. Административная реформа в России затягивается

18 декабря 2003 Правительство РФ рассматривало ход реализации администра- тивной реформы.

“К моменту сегодняшнего заседания Комиссия правительства по администра- тивной реформе уже проанализировала около 3000 функций, из которых 700 уже сейчас можно упразднить”, – заявил премьер-министр М.Касьянов, сообщает “Интерфакс”.

В частности, речь идет о контроле со стороны государства за техническим состоянием автомобилей, лицензированием туризма и о некоторых других “чувствительных” темах.

“Зачем государству регулировать эти сферы, если коммерческие структуры справляются и без госвмешательства?” – заметил глава правительства.

М.Касьянов сообщил, что через 1,5-2 месяца правительство еще раз вернется к теме административной реформы. В целом же работа комиссии по административной реформе идет хорошими темпами, заявил премьер-министр.

Необходимость проведения административной реформы в России 4 июля 2003 премьер-министр М.Касьянов подписал постановление, в соответствии с которым перечень функций, включенных в положения о Минэкономразвития и Минимуществе, существенно сокращается, сообщает Департамент правительственной информации.
            Минэкономразвития, например, больше не обязано готовить проекты бюджетов развития, осуществлять анализ системы платежей и расчетов в экономике РФ и готовить предложения о ее совершенствовании, разрабатывать государственные минимальные социальные стандарты. Минимущество также освобождается от ряда обязанностей.
  Напомним также, что Минэкономразвития, проанализировав в апреле-мае 2003 по поручению правительства функции министерств и ведомств, выявило свыше 250 избыточных функций, в том числе около 50 – у самого себя, сообщает “AK&M”.
           Действительно, трудно спорить с утверждением о том, что российские министерства и ведомства перенасыщены функциями и в целом административная система неэффективна.
           Отсутствие эффективности можно объяснить размером госаппарата в стране, низкой зарплатой, ухудшающимся профессиональным составом госслужащих, дефицитом кадров в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных условиях, большими полномочиями чиновников при практически отсутствии контроля в их применении, сохраняющимся преобладанием госслужащих с непрофильным образование.
           Показательны в этом смысле данные Главного контрольного управления президента, согласно которым, например, в 2001 г. из 891 прямого поручения президента выполненными оказались лишь 543. Из них в первоначально установленный срок – 48%, то есть безукоризненно было исполнено лишь 29% поручений В.Путина. Очевидно, что при такой эффективности аппарата рассчитывать на активные реформы в этом направлении не приходится.
           Минэкономразвития в свое время давало оценки того, что Россия теряет до 2% ВВП в год из-за плохого госадминистрирования.
             Напомним, что план административной реформы был утвержден Президентом В.Путиным в декабре 2002 г. Согласно нему в 2004 г. система федеральных органов исполнительной власти, включая правительство, будет изменена. Реформа предполагает разделить функции исполнительной власти на 3 вида: правоустанавливающие (нормативное регулирование), правоприменительные (контроль и надзор) и функции по предоставлению госуслуг (культура, образование, здравоохранение) и управлению госимуществом.
  Напомним, что в целом в рамках административного реформирования осуществляются мероприятия по следующим направлениям:

1)    Изменение структуры и функций федеральных органов исполнительной власти;

2)    Реформа госслужбы;

3)    Разделение полномочий между федеральным и региональным уровнями власти.

Правительство говорит об излишнем количестве ведомств. Ведомств, конечно же, много. Поэтому работа, которая ведется в этом направлении, с целью снижение численности, исключения дублирования функций, безусловно, необходима. Из последних решений в этом направлении стоит отметить создание ФСЭНП.
              В реформе же самого правительства основным вопросом остается дальнейшая судьба аппарата правительства, структурные подразделения которого, по сути, дублируют функции всех основных министерств и ведомств, а роль аппарата правительства, как известно, очень велика. Относительно этого пока нет ясности. На наш взгляд, необходимо расформирование этого института при необходимости с объединением соответствующих его структур с профильными министерствами и ведомствами. У правительства должен быть лишь секретариат, который занимался бы организационными вопросами.                                                            Вывод: Анализируя итоги работы правительства в направлении администра- тивной реформы, следует отметить, что сокращение полномочий нельзя назвать реформой и реальная эффективность подобных мер вызывает серьезные сомнения. Административная реформа рассматривается как приоритет аж со времени последних президентских выборов, однако с тех пор мало, что изменилось в смысле принятия конкретных шагов в этом направлении. Низкая эффективность госаппарата, системы государственного регулирования, судебной и правоохранительной сфер по-прежнему остаются ключевыми проблемами.
             На наш взгляд, в первую очередь речь должна идти о серьезной реорганиза- ции министерств и ведомств, а не о банальном снятии с них части полномочий. Фактически создается видимость активных преобразований, которых на самом деле, к сожалению, не происходит. Например, так и не произошло объединение Минтранса и МПС в единое ведомство, что планировалось сделать после создания осенью 2003 г. ОАО “Российские железные дороги”.

Говоря об административной реформе, нельзя не упомянуть о необходимости борьбы с коррупцией в рамках реформы, где, к сожалению, также особенного прогресса не наблюдается. Как мы уже писали, для снижения уровня коррупции чиновников нужно сочетать сокращение их числа с повышением профессионализма и зарплаты оставшихся. Вместе с тем, надо добиваться прозрачности и интенсивности работы чиновников, сокращением возможностей для волюнтаризма. основными слагаемыми успешной борьбы с коррупцией являются: политическая воля и решительность, ликвидация причин коррупции (бесконтрольность бюрократов, низкая зарплата, чрезмерные права чиновников) и обязательное наказание преступников. К сожалению, условий для этого в России пока нет.

           В реформе же самого правительства основным вопросом остается дальнейшая судьба аппарата правительства, структурные подразделения которого, по сути, дублируют функции всех основных министерств и ведомств, а роль аппарата правительства, как известно, очень велика. Относительно этого пока нет ясности. На наш взгляд, необходимо расформирование этого института при необходимости с объединением соответствующих его структур с профильными министерствами и ведомствами. У правительства должен быть лишь секретариат, который занимался бы организационными вопросами.

Таким образом, административная реформа стоит на месте. Уже сейчас очевидно, что к моменту отставки правительства (согласно закону, после президентских выборов в марте 2004 г.) его структура не изменится, так как существенных реорганизационных мероприятий, к сожалению, не произошло (за исключением создания ФСЭНП), притом, что количество ведомств и дублирующих функций, безусловно, избыточно.

                  IV.2. Реформирование государственной службы РФ

14 мая т.г. Совет Федерации одобрил закон “О системе государственной службы РФ”, принятый 15 апреля т.г. Госдумой в третьем чтении. Данный законопроект разработан в соответствии с планом по реформированию системы госслужбы в России и определяет правовые и организационные основы системы государственной службы России. В соответствии с законом, само понятие госслужбы трактуется как “профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации”. Согласно законопроекту, государственная служба подразделяется на три категории: государственную гражданскую службу, военную и правоохранительную службу. При этом гражданская государственная служба подразделяется на федеральную и службу субъекта Федерации, а военная и правоохранительная службы существуют только на федеральном уровне.
            Необходимыми условиями для поступления на государственную службу по контракту являются владение русским языком и достижение определенного возраста, установленного для прохождения службы определенного вида.
            Вместо прежних квалификационных разрядов для государственных чиновников вводятся классные чины. При этом более высокие классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания присваиваются чиновникам последовательно по прошествии определенного времени, говорится в законе.
            Звание гражданским и государственным служащим, как и военным, может быть присвоено досрочно и сохраняется при освобождении от занимаемой должности или увольнения со службы.
            При переводе госслужащих с государственной службы одного вида на госслужбу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем чине, ранге или звании учитываются при переводе на очередную ступень служебной иерархии по новому виду госслужбы. Также, согласно законопроекту, для замещения должностей госслужбы создается кадровый резерв на различных уровнях и система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
            Представляет интерес также раздел статьи 11 ФЗ “О системе государственной службы РФ”, касающийся установления порядка поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации.
            Напомним, что в августе 2001 г. были созданы Комиссия по вопросам реформирования государственной службы во главе с М.Касьяновым, в которую вошли глава Минэкономразвития Г.Греф и другие министры, и Рабочая группа по подготовке проектов реформы, законов и актов, необходимых для нее, во главе с замруководителя Администрации президента Д.Медведевым.
            Рабочая группа подготовила пакет документов, в который вошли подписанный В.Путиным 19 ноября 2002 г. указ “О федеральной программе “Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 гг.)”, а также внесенный в Госдуму законопроект “О системе госслужбы в РФ”.
            В ходе реализации реформы должен быть осуществлен комплекс мер, направленных на совершенствование организационных, правовых, финансовых основ госслужбы. В рамках этого каркаса должны быть разработаны законодательные документы, касающиеся каждого вида службы, а также набор регламентов, определяющих полномочия и обязанности чиновников. Существование таких документов сделает возможным контроль как со стороны государства, так и со стороны общественности (с помощью служебных расследований с информированием о ходе последних заинтересованных лиц).
            Другим принципом, который предполагается реализовать в рамках преобразований, является отказ от сметного принципа работы и “финансирование по результатам” на основе данных, получаемых в результате контроля. На первом этапе, описанном в Программе, предлагается проведение экспериментов, направленных на апробацию новых механизмов финансирования. Важным вопросом, который требует скорейшего решения, является размер компенсации трудовых усилий госслужащих. Предполагается повышение квалификации служащих за счет бюджета, использование новых технологий управления и оптимизация числа занятых, прием чиновников на работу по результатам конкурсного отбора. Также предполагается сокращение существующего разрыва (до 10–15 раз) в оплате труда в государственных и частных структурах.
            В декабре 2002 г. В.Путин утвердил план административной реформы, предложенный М.Касьяновым, по которому в 2004 г. система федеральных органов исполнительной власти, включая правительство, будет изменена. Реформа предполагает разделить функции исполнительной власти на три вида: правоустанавливающие (нормативное регулирование), правоприменительные (контроль и надзор) и функции по предоставлению услуг (культура, образование, здравоохранение) и управлению госимуществом.
            Вывод: Принятие закона “О системе государственной службы РФ” в рамках реализации запланированных мер реформы госслужбы можно оценить позитивно. Принятие данного законопроекта, а также ряда документов в 2002 г., касающихся госслужбы, в целом верно определяют направление административной реформы, хотя отдельные элементы выглядят как благие пожелания (уход от сметного принципа финансирования).В то же время, конкретных шагов по реализации положений административной реформы пока сделано не было. Несмотря на недавние заявления руководства страны о необходимости реформирования системы госслужбы, все же остаются сомнения, что реализация реформы даст результаты, так как сложно с уверенностью говорить о том, что хватит политической воли для ее решительного претворения в жизнь. Сопротивление аппарата будет огромно.
Ситуация с оплатой работы чиновников провоцирует массу проблем, связанных как с коррупцией, так и с качеством работы. Ухудшается профессиональный состав госслужащих, усиливается дефицит кадров в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных условиях. Одновременно происходит снижение престижа государственной службы.
            Дебюрократизации экономики не происходит, несмотря на декларации по ограничению административного давления, в особенности на малые и средние предприятия. Административные барьеры по-прежнему являются серьезным препятствием для развития экономики. Налоговые, неналоговые и административные издержки отечественного бизнеса составляют около 50% ВВП. Из них 40% ВВП – это налоговые и неналоговые издержки, изымаемые государством, и еще 10% ВВП являются затратами бизнеса на преодоление бюрократии. Существующая практика регистрации, сертификации, лицензирования и инспекций далека от установленных в законодательстве норм. Система во многом остается советской по существу и форме.
            Реальной оптимизации в сфере работы чиновничества пока не произошло. Концепция реформирования разумна, и ее воплощение могло бы значительно улучшить положение как в государственной службе, так и в экономике, так как реализация структурных реформ зависит от чиновников. Но только принятые документы не обеспечивают условий для реформы. Утвержденная федеральная программа не содержит конкретных требований по срокам и качеству выполнения возложенных ею на министерства функций. На срок до 2005 г. основным направлением называется подготовка реформы и проведение экспериментов (!). Если рамочный закон разрабатывался более года, то сколько времени займет работа над конкретными правилами?

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5